Koło łowieckie, nadleśniczy i protokół szacowania ostatecznego

Osoba niezadowolona z ustaleń dokonanych podczas szacowania ostatecznego szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne ma prawo odwołać się do nadleśniczego. Jednak protokół szacowania ostatecznego zwykle nie informuje o możliwości odwołania się od decyzji. Może to prowadzić do sytuacji, w której osoba uprawniona do złożenia odwołania dowiaduje się o tym po upływie stosownego terminu. Zdarza się, że nadleśniczy odmawia przywrócenia tego terminu. O uwarunkowaniach prawnych takiej sytuacji wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lutego 2022 roku (sygn. akt I OSK 885/21).

W tezie wyroku NSA wskazał, że istotne jest dopełnienie przez organ wszelkich zasad postępowania zmierzających do zapewnienia stronie przysługujących jej praw, w tym prawidłowego pouczenia o przysługującym odwołaniu, terminie i trybie jego wniesienia. Dla celów dowodowych organ powinien dysponować potwierdzeniem o udzieleniu poszkodowanego takiego pouczenia. Koło łowieckie należy uznać za organ administracji publicznej, ponieważ sporządzenie protokołu szacowania ostatecznego jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa. Wskutek tego, mimo że koło łowieckie nie jest organem władzy publicznej w znaczeniu ustrojowym, to należy je traktować jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym.

Wyjaśnienia sądu

NSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 19 przyjętego przez Parlament Europejski Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, wydana przez instytucję decyzja, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, zawiera informację o możliwościach złożenia odwołania od wydanej decyzji. Podaje się w szczególności następujące informacje: rodzaj środków odwoławczych, organy, do których można wnosić ewentualne odwołania, a także terminy ich wnoszenia. Co prawda powyższe postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 1 KDPA), to w istocie kodyfikują one pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego, i tak też są one postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z powyższej zasady „dobrej administracji” należy zatem wyprowadzić obowiązek dochowania przez organ wszelkiej staranności, w tym pouczenia o prawie do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego. Mimo że obowiązek taki nie wynika wprost z tego przepisu, a wymogu potwierdzenia dokonania pouczenia nie wymienia art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego, to organy administracji muszą mieć jednak na względzie przede wszystkim to, by na skutek takich zaniechań, jak brak pouczenia, strona nie poniosła negatywnych dla niej skutków prawnych. Jeżeli zatem w toku postępowania nie pouczono poszkodowanego o możliwości złożenia odwołania, to termin siedmiodniowy na złożenie odwołania winien być liczony dopiero od poinformowania go o prawie wyniesienia odwołania do nadleśniczego.

Stan prawny

Jak stanowi art. 46 ust. 7 Prawa łowieckiego, w przypadku szkód wyrządzonych w płodach rolnych, szkód wyrządzonych przez dziki na łąkach i pastwiskach oraz szkód w uprawach, jeżeli szkoda powstała i została zgłoszona bezpośrednio przed sprzętem lub w jego trakcie, dokonuje się szacowania ostatecznego. Podczas szacowania ostatecznego ustala się: 1. gatunek zwierzyny, która wyrządziła szkodę; 2. rodzaj uprawy lub płodu rolnego; 3. stan i jakość uprawy lub jakość płodu rolnego; obszar całej uprawy lub szacunkową masę zgromadzonego płodu rolnego; 5. obszar uprawy, która została uszkodzona, lub szacunkową masę uszkodzonego płodu rolnego; 6. powierzchnię zniszczenia uprawy na uszkodzonym obszarze; 7. plon z 1 ha; 8. wysokość odszkodowania (art. 46c ust. 1 Prawa łowieckiego). Szacowania szkód, a także ustalenia wysokości odszkodowania, dokonuje zespół składający się z przedstawiciela wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego, przedstawiciela dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego, właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda (art. 46 ust. 2 Prawa łowieckiego).

Protokół szacowania szkód (protokół szacowania ostatecznego) służy udokumentowaniu okoliczności związanych ze szkodą wyrządzoną przez zwierzynę łowną w uprawach rolnych. Ocenie szkody służy zaś szacowanie szkody, które w myśl art. 46 ust. 6 Prawa łowieckiego składa się z oględzin i szacowania ostatecznego. Protokół odzwierciedla więc stan rzeczy ustalony w wyniku szacowania szkody.

Treść protokołu szacowania ostatecznego określa art. 46c ust. 5 pkt 1–5 Prawa łowieckiego: niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera w szczególności następujące dane i informacje: 1. imiona i nazwiska osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym; 2. datę sporządzenia protokołu oraz datę dokonania szacowania ostatecznego; 3. dane podlegające ustaleniu podczas szacowania ostatecznego, o których mowa w ust. 1; 4. szkic sytuacyjny uszkodzonej uprawy; 5. czytelne podpisy osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym.

Jeżeli parametry ustalone w trakcie szacowania ostatecznego, w tym wysokość odszkodowania, nie satysfakcjonują zainteresowanych (poszkodowanych właścicieli gruntów, zarządców, dzierżawców obwodów łowieckich), to przepis art. 46 d ust. 1 przewiduje możliwość wniesienia odwołania do nadleśniczego: właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5. Tym samym przepisy statuują prawo podmiotu do wniesienia odwołania od ustaleń szacowania ostatecznego.

Rozważania prawnicze

Przyczyną niedochowania terminu do złożenia odwołania bywa brak wiedzy osoby co do przysługującego jej prawa do złożenia odwołania od protokołu szacowania szkód. Przepisy literalnie nie wymagają od protokołu pouczenia na ten temat ani też nie nakładają takiego obowiązku na koło łowieckie. W związku z tym należy rozstrzygnąć, czy uprawdopodobnione jest, że niewiedza o możliwości wniesienia odwołania do nadleśniczego, spowodowana brakiem pouczenia w protokole, nie wynika z winy poszkodowanego. Innymi słowy chodzi o to, czy brak pouczenia w protokole o możliwości odwołania uprawdopodabnia brak winy, jeśli tego odwołania nie złożono.

Należy zauważyć, że w istocie rzeczy instytucja kwestionowania przez poszkodowanego parametrów ustalonych w związku ze szkodą łowiecką opiera się na proteście wobec ustaleń dokonanych w trakcie szacowania ostatecznego, o którym mowa w art. 46c ust. 1 Prawa łowieckiego, a nie na proteście wobec protokołu. Protokół stanowi jedynie odzwierciedlenie tych ustaleń, jest namacalną formą ich wyrażenia. Ustawodawca w art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego nie stanowi o odwołaniu od protokołu, ale o odwołaniu do właściwego nadleśniczego, które wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu. Protokół nie zawiera ustaleń, bowiem ustalenia – jak wynika z art. 46c ust. 1 Prawa łowieckiego – są istotą szacowania ostatecznego. Protokół, jak stanowi bezpośrednio art. 46c ust. 5, zawiera dane i informacje. Idzie za tym wniosek, że protokół wypełnia funkcję wtórną wobec szacowania ostatecznego, ponieważ jedynie relacjonuje publiczności to, co ustaliło szacowanie ostateczne.

W konsekwencji, jak już zaznaczono wyżej, zainteresowany nie odwołuje się od protokołu, ale odwołuje się od ustaleń dokonanych w trakcie szacowania ostatecznego. Tym samym materialną pozycję poszkodowanego wyznacza szacowanie ostateczne, a nie protokół, który jedynie przekazuje, informuje o ustaleniach szacowania ostatecznego. Podpis pod protokołem oznacza wyłącznie udział w szacowaniu ostatecznym, a protokół jedynie wyraża ustalenia dokonane podczas tego szacowania. W takim świetle trzeba widzieć sformułowanie z art. 46d ust. 1 in fine o wnoszeniu odwołania w terminie siedmiu dni od dnia podpisania protokołu. Nie chodzi o wniesienie odwołania od protokołu, ponieważ ów dokument jedynie informuje, ale o wniesienie odwołania od szacowania ostatecznego, bowiem ustalenia wynikają z szacowania ostatecznego. Nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego wyznaczającego gwarancje praw jednostki byłaby sytuacja, w której jednostka nie może zanegować ingerencji w jej prawa ustalone szacowaniem ostatecznym, bo nie poinformowano jej o przysługujących środkach prawnych.

Zasadą państwa prawnego jest co najmniej dwuinstancyjność postępowań przed organami władzy, wskazana w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP w odniesieniu do postępowania sądowego oraz w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego – wobec postępowania administracyjnego. Zasadą państwa prawnego jest także przewidziane przez art. 78 Konstytucji prawo każdej ze stron do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Jednocześnie art. 9 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Równolegle art. 8 §1 k.p.a. każe prowadzić postępowanie administracyjne w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Warto podkreślić, że wynagradzanie szkód wyrządzonych w uprawach przez określone gatunki zwierząt wchodzi w zakres szkód łowieckich, regulowanych ustawowo (art. 9 ustawy Prawo łowieckie), i powstałych w związku z łowiectwem, rozumianym, zgodnie z art. 1 Prawa łowieckiego, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, a więc jako zadanie publiczne. Mamy więc do czynienia z realizacją zadania publicznego, a specyficzna procedura związana z szacowaniem szkód łowieckich nie powinna być interpretowana w sposób, która ogranicza, czy wręcz wyłącza uprawnienia jednostki wynikające z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Jednym z takich kluczowych uprawnień, czy też gwarancji dla jednostki, jest jej pouczanie o przysługujących środkach odwoławczych od aktów administracyjnych (art. 107§ 1 pkt 7 k.p.a.).

Zważywszy, że szacowanie szkody dotyczy w istocie rzeczy praw przysługujących osobie w związku z realizowaniem zadania publicznego w postaci gospodarki łowieckiej, to podmioty uczestniczące w szacowaniu (wymienione w art. 46 ust. 2 Prawa łowieckiego) funkcjonalnie pełnią rolę podmiotów administracji, i decydują o naprawieniu jednostce szkody, której doznała ona w związku z łowiectwem i gospodarką łowiecką. Tym samym powinny one kierować się przywołanymi wyżej regulacjami konstytucyjnymi i przepisami k.p.a.. Dlatego, chociaż przepisy Prawa łowieckiego nie nakazują gramatycznie, aby protokół zawierał pouczenie o możliwości złożenia odwołania, to sformułowania w protokole takiego pouczenia nie zabraniają, o czym świadczy to, że ustawodawca elementy protokołu wymienił przykładowo, posługując się zwrotem „w szczególności”. W konsekwencji poinformowanie o takiej możliwości nie tylko przyczyni się do realizacji zasady zaufania, zasady informowania, czy przysłuży się zasadzie zaskarżania (dwuinstancyjności), ale także będzie w zgodzie z utrwalonymi zasadami i praktykami dobrej administracji. Interpretując przepis art. 46d ust. 1 wyznaczający siedmiodniowy termin na wniesienie odwołania – od dnia podpisania protokołu – trzeba uwzględnić, że ustawodawca niewątpliwie chciał wyznaczyć granicę czasową dla wnoszenia roszczeń przez podmioty niezadowolone z ustaleń szacowania ostatecznego. Niemniej nie eliminuje tego celu zamieszczenie w protokole stosownej informacji o możliwości wniesienia odwołania, ewentualnie udokumentowane poinformowanie o takim uprawnieniu wcześniej.

Konkluzje

Wniosek o przywrócenie terminu to prośba skierowana do organu, w której zainteresowany zwraca się o restytucję terminu jednocześnie uprawdopodobniając, że nie dotrzymał terminu bez swojej winy. Z przepisu art. 58 k.p.a. wynika, że organ administracji ma obowiązek przywrócić termin, jeżeli łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1. zainteresowany uchybił terminowi procesowemu; 2. zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu; 3. zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybił terminowi bez swojej winy; 4. wniosek o przywrócenie terminu wniesiono nie później niż w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny, która spowodowała uchybienie terminowi; 5. wraz w wnioskiem o przywrócenie terminu dokonano czynności, dla której określony był termin. Uprawdopodobnić, to sprawić, że coś staje się prawdopodobne, czyli daje możliwość przypuszczać, że jest prawdziwe to coś, co przypuszczalnie nastąpiło lub nastąpi. Istotę uprawdopodobnienia w obrocie prawnym trafnie oddaje orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2014 r. (sygn. I Acz 282/14): należy przyjąć, że roszczenie jest uprawdopodobnione, jeżeli istnieje na pierwszy rzut oka, bez głębszego wnikania we wszystkie możliwe aspekty faktyczne i prawne sprawy, znaczna szansa, że w świetle przytoczonych przez wnioskodawcę twierdzeń faktycznych popartych dowodami lub środkami nie będącymi dowodami w rozumieniu k.p.c. przysługuje ono uprawnionemu. Tak więc uprawdopodobnienie, w przeciwieństwie do ścisłego dowodzenia określonych faktów, ma na celu stworzenie jedynie stanu prawdopodobieństwa, nie zaś pewności i niepodważalności przestawianych okoliczności. Innymi słowy, uprawdopodobnienie powinno sprowadzać się do uwiarygodnienia przedstawianego twierdzenia i wywołania przekonania, że określone okoliczności wystąpiły lub też nie miały one miejsca.

Przenosząc rozumienie uprawdopodobnienia do hipotezy normy prawnej przepisu art. 58 §1 k.p.a. dojdziemy do wniosku, że zwracający się o przywrócenie terminu ma wykazać nie pewność, lecz znaczny stopień możliwości, że uchybił terminowi bez swojej winy.

Brak wiedzy co do przysługującego prawa do złożenia odwołania od protokołu szacowania szkód, skoro protokół nie zawierał pouczenia na ten temat ani też nie poinformowano o takim prawie w toku korespondencji z kołem łowieckim, może być uzasadnioną przyczyną dla przywrócenia terminu.

Podkreślić przy tym należy, że prawidłowe wyczerpanie trybu odwołania, o jakim mowa w art. 46d ust. 1 i nast. Prawa łowieckiego, pozwala na ustalenie wysokości odszkodowania w formie decyzji wydawanej przez nadleśniczego, od której następnie w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia strona niezadowolona z decyzji może wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 46e ust. 1 i nast. Prawa łowieckiego). Wobec powyższego istotne jest podjęcie wszelkich czynności zmierzających do zapewnienia jednostce przysługujących jej praw, w tym prawidłowego pouczenia o przysługującym odwołaniu, terminie i trybie jego wniesienia.

Należy zasugerować nadleśniczym, jako organom uprawnionym do przywracania terminu do wniesienia odwołania od szacowania szkód, wnikliwe i respektujące prawa jednostki, podejście do każdej sprawy, a zwłaszcza zbadanie, czy poinformowano poszkodowanego o możliwości złożenia odwołania od szacownie ostatecznego. Trzeba pamiętać, że wyczerpanie drogi administracyjnej jest warunkiem ewentualnego dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Rygorystyczne odmawianie przywrócenia takiego terminu nie tylko nie jest spójne z przywołanymi wyżej regulacjami prawnymi, lecz także stanowi faktyczne ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu.

Autor jest profesorem w Instytucie Nauk Prawnych PAN, kierownikiem Zakładu Prawa Ochrony Środowiska.