Ogólna ocena ustawy o lasach

9 lutego 2012 09:58 2012 Wersja do druku

W warunkach głębokiej przebudowy ustrojowej ustawa o lasach, w odniesieniu do spraw dotyczących żywych zasobów naturalnych, była bez wątpienia aktem prawnym o prekursorskim znaczeniu. Okazała się też jednym z nielicznych aktów prawnych, wchodzących w skład prawa ochrony środowiska, o dużej trwałości. Pora jednak dyskutować nad jej rzetelnym uporządkowaniem.



Pozostaje poza dyskusją, że przemyślana, a nie wyrywkowa i okazjonalna, nowelizacja ustawy o lasach jest potrzebna – przede wszystkim w ochronie polskiego modelu leśnictwa. Obawa przed przystąpieniem do kompleksowej nowelizacji, jaka występuje w społeczności leśnej, jest w istocie zrozumiała. Wiąże się z przeświadczeniem, iż może ona doprowadzić do rozstrzygnięć niekorzystnych dla utrzymania zdolności Lasów Państwowych do wypełniania przez ten podmiot, przypisanej mu doniosłej misji.

Dlatego nie ulega wątpliwości, że doskonalenie podstaw prawnych leśnictwa musi przebiegać ponad wszelkimi podziałami politycznymi, przy bezwzględnym zachowaniu następujących warunków brzegowych:

1)zmiany i uzupełnienia prawa ochrony środowiska, w części dotyczącej leśnictwa, nie powinny prowadzić do przekształcenia polskiego modelu leśnictwa, którego wyróżnikiem powinna pozostać dominująca rola lasów Skarbu Państwa (dalej: SP) jako strategicznego społecznego dobra wspólnego o łącznym charakterze,

2)zmiany i uzupełnienia prawa ochrony środowiska, w części dotyczącej leśnictwa, nie powinny prowadzić do zastąpienia LP innym podmiotem lub innymi podmiotami, prowadzącymi działalność w lasach SP,

3)zmiany i uzupełnienia prawa ochrony środowiska, w części dotyczącej leśnictwa, nie powinny skutkować zmianą przynależności sektorowej, zmianą obecnego statusu, a także przekształceniami formy organizacyjno-prawnej LP,

4)zmiany i uzupełnienia prawa ochrony środowiska, w części, dotyczącej leśnictwa, nie powinny wiązać się z nałożeniem na SP, reprezentowany przez LP, ciężarów finansowych, związanych z zaspokajaniem roszczeń reprywatyzacyjnych, ani też nie powinny przewidywać przekazywania lasów SP w zaspokajania tychże roszczeń.


 

Kwestie wymagające uregulowania

W rozumieniu Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) PGL LP stanowi jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną. W wielu aktach prawnych, w tym w ustawie o lasach, nazwa kodeksowa nie jest używana. Jednostki niebędące osobami prawnymi w rozumieniu k.c. określa się bowiem najczęściej jako jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

Nie ulega wątpliwości, że pojęcie jednostki organizacyjnej niebędącej osobą prawną jest tu zdecydowanie bardziej adekwatne: przymiotem osoby prawnej (osoby prawnej w rozumieniu k.c.) jest zdolność prawna, co nie oznacza, że jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną (osobą prawną w rozumieniu k.c.) takiego przymiotu może nie posiadać. Przecież każda jednostka organizacyjna jest tworzona nie po to, aby była jednostką „ubezwłasnowolnioną”, lecz po to, aby działała. Nie sposób wyobrazić sobie działania jednostki organizacyjnej bez przywiązanej do niej zdolności prawnej.

Ratio legis wyodrębniania osób prawnych (w rozumieniu k.c.) oraz jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi (w rozumieniu k.c.) wiąże się z istnieniem pewnej kategorii jednostek organizacyjnych, którym zdolność prawna (w tym obszar obowiązków, katalog dóbr majątkowych i tytuł prawny władania nimi, uprawnienia) powinna być nadawana w sposób zindywidualizowany (np. w ustawie odrębnej, innej niż k.c., czy poprzez inne upoważnienie do działania). Do takich jednostek organizacyjnych należy bez wątpienia PGL LP.

Na ewidentnym nieporozumieniu polega stosowany niekiedy zabieg prawny, polegający na „nadawaniu” jednostce organizacyjnej niebędącej osobą prawną zdolności prawnej wyłącznie poprzez utrwalenie w akcie ustawowym zapisu: jednostka organizacyjna X jest jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną, mającą zdolność prawną.

Z istoty lasów SP jako społecznego dobra wspólnego o łącznym charakterze, wynika, iż właściciel tych lasów (właśnie SP) „musi godzić się” na znacznie ograniczoną możliwość korzystania z przedmiotu swojej własności ze względu na:

1)obowiązek „dzielenia” się tym dobrem z bardzo szerokim gronem wielorakich beneficjentów, uprawnionych do niekomercyjnego poboru szeregu świadczeń społecznych z lasów, a ponadto ze względu na

2)prawny „przymus” „wytwarzania” bez wynagrodzenia w ramach trwale zrównoważonej gospodarki leśnej całego szeregu świadczeń „środowiskotwórczych” i „środowisko-ochronnych”.

Skoro SP jest bardzo istotnie ograniczony co do swobody władania swoją własnością leśną, to najbardziej racjonalnym rozwiązaniem prawnym jest powierzenie funkcji wykonywania władania tym dobrem w imieniu SP jednostce organizacyjnej niebędącej osobą prawną.Przy takim rozwiązaniu prawnym jednostka ta powinna być ograniczana co do zakresu władania ww. dobrem poprzez przypisywanie do niej na drodze regulacji ustawowej dostatecznie jednoznacznego katalogów:

1)obowiązków, rodzących zadania obligatoryjne,

2)obowiązków, rodzących zadania dozwolone (choć nieobligatoryjne),

3)składników majątkowych i innych dóbr prawnych o charakterze majątkowym, mogących pozostawać we władaniu tej jednostki,

4)praw majątkowych, przywiązanych do tych składników, którymi jednostka ta w imieniu SP może władać przy wykonywaniu zadań obligatoryjnych i dozwolonych,

5)uprawnień niemajątkowych, przypadających tej jednostce.

Taki zabieg sprawia, że LP jako reprezentant SP w sprawach majątkowych oraz reprezentant tego podmiotu w stosunkach cywilnoprawnych powinny działać według zasady: to dozwolone (dopuszczalne), co w przepisach prawnych w odniesieniu do LP określone (wprost lub pośrednio, lecz z dostatecznie jasną możliwości identyfikacji) jako dozwolone (jako dopuszczalne).

Podstawowym mankamentem ustawy o lasach jest niewątpliwie to, że zdolność prawna została nadana temu podmiotowymi bez jednoznacznego wykreowania katalogów, o których mowa powyżej.

Nowelizacja ustawy o lasach powinna doprowadzić do:

1)jej należytej spójności z innymi ustawami, zwłaszcza z aktami prawnymi dotyczącymi środowiska a także ochrony roślin, zwierząt i planowania przestrzennego,

2)określenia „linii demarkacyjnej” między ustawą o lasach a ustawą o gospodarce nieruchomościami (w ramach nowelizacji należy wykreować normę prawną, z której jednoznacznie powinna wynikać zasada stosowania regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do nieruchomości leśnych, albo która określi zakres regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszący się do lasów wprost lub odpowiednio),

3)poprawy redakcji wielu norm prawnych pod względem jednoznacznego rozumienia treści,

4)usunięcia sprzeczności wewnętrznych,

5)jasnego podziału norm prawnych na:

a)określające zakres ustawy w ujęciu przedmiotowym i podmiotowym,

b)określające sposób rozumienia pojęć stosowanych w ustawie,

c)określające dopuszczalne formy organizacyjno-prawne prowadzenia działalności przez podmioty prowadzące gospodarkę leśną,

d)tworzące podmioty praw i obowiązków, w tym zwłaszcza podmioty, mające działać w szczególnych formach organizacyjno-prawnych,

e)obciążające obowiązkami lub nadające uprawnienia podmiotom praw i obowiązków, o których mowa w ustawie o lasach, w tym określające: misję, którą mają, uprawniony zakres działalności, przynależne prawa podmiotowe o charakterze majątkowym i niemajątkowym, a także nadające upoważnienie określonym organom do wydawania aktów wykonawczych do ustaw (także aktów prawa wewnętrznego i miejscowego),

f)będące zasadami określającymi:

-funkcję celu działalności (na przykład zasada trwałości lasu oznacza, że gospodarkę leśną należy prowadzić w takich sposób, aby osiągany był cel: nieprzerwane trwanie lasu na danej powierzchni ziemskiej ),

-wymagany poziom rzetelności działania,

-wymagany poziom gospodarności działania (na przykład gospodarkę leśną należy prowadzić w ten sposób, aby uzyskiwane przychody pokrywały koszty gospodarki leśnej),

g)określające tryby postępowania – nakazy, zakazy oraz procedury fakultatywne,

6)należytego określenia zakresu przedmiotowo-podmiotowego ustawy, w tym:

a)dookreślenie przedmiotu ustawy (z art. 1 ustawy o lasach wynika, że przedmiotem ustawy jest zachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych; redakcja art. 1 wskazuje, że zachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych stanowi działalność szerszą w stosunku do gospodarki leśnej; pogłębiona analiza regulacji art. 1, zawarta w załączniku nr 6 do opinii, wskazuje, iż wadliwość wstępnej normy ustawy ma brzemienne skutki dla jej oceny jako całości; ponadto zakres tematyczny ustawy zdecydowanie wykracza poza zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych),

b)określenia listy podmiotów obowiązanych z mocy ustawy, i mających uprawnienia, wynikające z ustawy (podmioty obowiązane do prowadzenia gospodarki leśnej; podmioty uprawnione i obowiązane do wykonywania zadań imperialnych państwa, związanych z zasobami leśnymi; podmioty uprawnione do prowadzenia gospodarki leśnej, polegającej na gospodarowaniu zwierzyną leśną; podmioty uprawnione do korzystania z produktów wyjściowych gospodarki leśnej o charakterze nierzeczowym; sprawą wymagającą rozstrzygnięcia jest potrzeba „pełnego” wykreowania w ustawie o lasach Biura Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej, jak również Centrum Koordynacji Projektów Środowiskowych),

c)określenia podmiotów zajmujących się sporządzaniem planów urządzenia lasu jako podmiotów prowadzących gospodarkę leśną (konsekwencja przyjęcia, że urządzanie lasu jest częścią składową gospodarki leśnej)

d)jednoznacznego określenia PGL LP jako podmiotu, będącego ustawowym reprezentantem SP w sprawach majątkowych oraz w stosunkach cywilno-prawnych,


7)dookreślenia aparatu pojęciowego (chodzi o normy prawne określające sposób rozumienia pojęć stosowanych w ustawie o lasach; występuje pilna potrzeba modyfikacji i istotnego rozszerzenia słownika pojęć w ustawie o lasach, w tym w dążeniu do nawiązania możliwie pełnej korespondencji pomiędzy słownictwem techniczno-leśnym a słownictwem powszechnym), w tym:

a)dookreślenia pojęcia lasu,

b)określenia precyzyjnej oraz pełnej definicja gospodarki leśnej oraz dookreślenia gospodarki leśnej, polegającej na realizacji pozaprodukcyjnych funkcji lasu,

c)ustalenia definicji nierzeczowych produktów wyjściowych gospodarki leśnej,

d)zapewnienia korelacji między definicją gospodarki leśnej a definicją gospodarki łowieckiej,

8)dookreślenia roli podmiotów prowadzących gospodarstwa leśne, w tym przede wszystkim PGL LP, w procesie stanowienia prawa, związanego z leśnictwem,

9)dookreślenia zasad prowadzenia gospodarki leśnej, wyczerpującej znamiona trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, w tym:

a)dookreślenia zasady generalnej gospodarki leśnej, czyli trwałości lasu w powiązaniu ze wzrostem lesistości kraju oraz ciągłości podaży rzeczowych i nierzeczowych produktów gospodarki leśnej,

b)określenia w ustawie o lasach zasad kojarzenia gospodarki leśnej z potrzebami społeczno-gospodarczymi z uwzględnieniem takich kwestii, jak:

-limity zapotrzebowania na świadczenia podmiotów prowadzących gospodarstwa leśne o charakterze rzeczowym i nierzeczowym w skali globalnej, krajowej, regionalnej, lokalnej oraz miejscowej,

-obszary funkcjonalne w leśnictwie,

-rola Planu Rozwoju Leśnictwa, własnych podstaw strategiczno-programowych, planów urządzenia lasu, planów łowieckich,

-rola wniosków projektowych, ukierunkowanych na absorpcję środków pieniężnych, pochodzących z UE, a także na absorpcję innych środków pieniężnych o charakterze budżetowym,

-rola planów finansowo-gospodarczych podmiotów prowadzących gospodarstwa leśne,

c)określenia w ustawie o lasach zasad certyfikowania gospodarki leśnej,

d)należytego określenia w ustawie o lasach zasad nadzorowania i kontrolowania działalności prowadzonej przez podmioty prowadzące gospodarstwa leśne,

e)należytego określenia w ustawie o lasach zasad odpłatności za świadczenia podmiotów prowadzących gospodarstwa leśne w zakresie podaży nierzeczowych produktów wyjściowych gospodarki leśnej,

10) dookreślenia LP jako jednostki organizacyjnej oraz dookreślenia formy organizacyjno-prawnej LP, z różnych punktów widzenia, w tym:

a)określenia, iż lasy należące do SP stanowią dobro wspólne łączne społeczeństwa, co istotnie ogranicza SP pod względem swobody dysponowania tym zasobem majątkowym,

b)wykreowania w ustawie podstawowej zasady działania PGL LP i jednostek organizacyjnych LP jako reprezentantów SP w sprawach majątkowych oraz w stosunkach cywilno-prawnych: „to dozwolone, co jako dozwolone określone w przepisach prawa”,

c)określenia misji, wypełnianej w imieniu SP przez PGL LP,

d)wyraźnego określenia, że LP są państwową jednostką organizacyjną:

-legitymowaną zdolnością prawną,

-z racji przyznanej zdolności prawnej, będącą podmiotem praw i obowiązków,

-charakteryzującą się ponadto tym, że określone organy tej jednostki zostały z mocy prawa wyposażone lub mogą na podstawie porozumień i upoważnień być wyposażane we władcze uprawnienia administracyjno-prawne, policyjno-prawne, prokuratorsko-prawne, a także w uprawnienia do używania środków przymusu bezpośredniego,

-pod względem funkcjonalnym wyczerpującą znamiona przedsiębiorcy,

-wykorzystującą swoją podmiotowość do występowania w roli reprezentanta majątkowego SP i reprezentanta SP w stosunkach cywilno – prawnych (także w roli reprezentanta SP jako przedsiębiorcy), a ponadto w reprezentowaniu SP mającą zdolność sądową i procesową,

-z punktu widzenia statystyki publicznej działającą jako Grupa Przedsiębiorstw, mająca szczególną formę organizacyjno-prawną,

-należącą do sektora publicznego, przede wszystkim ze względu na podleganie nadzorowi ze strony Ministra Środowiska, przy czym tylko część przepisów ustawy o lasach może być zaliczona do przepisów prawa publicznego,

-nie będącą jednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych,

-w tym zakresie, w jakim działają na podstawie przepisów, obejmujących normy prawa publicznego, swoją podmiotowość wykorzystującą do wykonywania, w urzeczywistnianiu swojej misji, zadań państwowych (istotą podmiotów działających w oparciu o prawo publiczne jest realizowanie zadań publicznych, polegających na ochronie i kształtowaniu interesów zbiorowych),

-w ramach zadań publicznych (w tym zadań państwowych) zapewniającą podaż rzeczowych i nierzeczowych produktów wyjściowych (nieodpłatnie lub za częściową odpłatnością), a ponadto wspomagają organy publiczne i instytucje sektora finansów publicznych w wypełnianiu przez nie ich suwerennych obowiązków w zakresie imperium i dominium, w tym w ramach zadań, zleconych przez administrację rządową,

e)jednoznacznego określenia zakresu uprawnień i obowiązków Dyrektora Generalnego LP jako organu kierującego LP, w tym jako organu uprawnionego do stanowienia aktów sprawstwa kierowniczego,

f)jednoznacznego określenia organów współkierujących LP jak jednym podmiotem praw i obowiązków (zastępcy dyrektora generalnego LP, dyrektorzy regionalnych dyrekcji LP jako organy wspomagające Dyrektora Generalnego w kierowaniu przez niego LP, Główny Księgowy LP, Główny Inspektor Straży Leśnej, Główny Inspektor LP, Kierownik Pionu Informacji Niejawnych),

g)określenia klasyfikacji działalności LP w ujęciu kompleksowym, w tym w celu zapewnienia spójności klasyfikacji działalności prowadzonej przez LP z:

-klasyfikacją działalności, wynikającą z ustawy o rachunkowości,

-Polską Klasyfikacją Działalności,

-innymi obowiązującymi klasyfikacjami,

h)jednoznacznego określenia zakresu, zasad i trybu gospodarowania zasobami majątkowymi SP w zarządzie LP,

i)jednoznacznego określenia, w jakich przypadkach organy LP działające jako organy wspomagające wypełnianie obowiązków przez organy publiczne, działając w imieniu państwa są obowiązane uwzględniać w tym działaniu interes SP, reprezentowanego w stosunkach cywilnoprawnych (Np. nadleśniczowie mogą działać jako organy właściwe w sprawie nadzorowania gospodarki leśnej w lasach nie stanowiących własności SP; nie ulega wątpliwości, że nadleśniczowie jako organy administracji publicznej właściwe w sprawie nadzorowania gospodarki leśnej w lasach nie stanowiących własności SP działają imieniem państwa jako takiego, reprezentując interesy państwa, a nie SP jako osoby prawnej),

j)jednoznacznego określenia struktury organizacyjnej LP (w szczególności brak usytuowania w ramach tej struktury Inspekcji LP, zespołów ochrony lasu, Straży Leśnej, Pionu Ochrony Informacji Niejawnych),

k)klarownego podziału zadań LP pomiędzy:

-DGLP (Dyrekcja Generalna jako aparat wspomagający Dyrektora Generalnego LP w wypełnianiu przez ten organ obowiązku kierowania LP oraz wykonywania określonych zadań w zakresie imperium i dominium państwa; DGLP jako jednostka organizacyjna realizująca zadania w zakresie kształtowania „goodwill’u” LP),

-regionalne dyrekcje LP,

-nadleśnictwa,

l)określenia możliwego zakresu, zasad oraz trybu mocowania do czynności sprawczych poszczególnych stanowisk pracy w jednostkach organizacyjnych LP (przelewanie zadań i uprawnień od organu kierującego LP do podległych stanowisk pracy; przelewanie zadań i uprawnień pomiędzy jednostkami organizacyjnymi LP; przelewanie zadań i uprawnień na zewnątrz LP),

m)należytego określenia PGL LP w podejściu systemowym, w tym:

-dookreślenie systemów podziału terytorium kraju na obszary funkcjonalne (w tym: obszary funkcjonalne kształtujące przyrodnicze uwarunkowania gospodarki leśnej),

-dookreślenie systemu specjalnego podziału administracyjnego kraju na potrzeby leśnictwa i łowiectwa,

-dookreślenie systemu finansowego LP.


 

 

Podsumowanie

Pozostaje poza dyskusją, że w zbiorze podmiotów gospodarki narodowej PGL LP nie ma odpowiednika. Okoliczność ta w połączeniu m.in. z wieloma niedoskonałościami ustawy o lasach, areałem, wyznaczającym zasięg terytorialny działania LP, bogactwem, kryjącym się pod powierzchnią gruntów pokrytych drzewostanami, wymykaniem się LP z jarzma regulacji unijnych, doktrynalnym propagowaniem wyższości podmiotów prawa prywatnego nad podmiotami państwowymi – rodziła, rodzi oraz zapewne rodzić będzie różne koncepcje restrukturyzacyjne oraz „reformatorskie” odnoszące się do tego podmiotu.

W nawiązaniu do rekomendacji wypracowanych podczas wyżej wymienionej ogólnopolskiej konferencji, jaka odbyła się w dniu 6 grudnia 2011 r. w SGGW w Warszawie należy przyjąć, że dla przynależności sektorowej oraz formy prawnej i organizacyjnej LP nie ma rozsądnej alternatywy. Chyba że chodzi o to, aby wytworzyć stan prawny, rodzący zasadnicze wątpliwości teoretyczno-prawne.

Nie oznacza to, że (m.in. w prewencji przed ww. nierozważnymi koncepcjami restrukturyzacyjnymi oraz „reformatorskimi”) nie należy podejmować działań prowadzących do: (1) bardziej precyzyjnego określenia wyżej wymienionej formy LP oraz (2) udoskonalenia systemów funkcjonalnych LP – w tym na drodze działalności legislacyjnej.

Trudny do zaakceptowania wydaje się zarówno „bierny opór” wobec prób nowelizacji ustawy o lasach (dokonywanie zmian od przypadku do przypadku oraz w warunkach „przyparcia” do przysłownego muru), jak również forsowanie głębszych zmian legislacyjnych w tym akcie na zasadzie aktualnej większości politycznej. W trakcie VI kadencji Sejmu RP przygotowano założenia do nowelizacji ustawy o lasach. Zaproponowano w nich rozwiązania, które nie mogły nie wzbudzić zasadniczych zastrzeżeń. Wydaje się, że przy redagowaniu tego dokumentu zabrakło właśnie dyskusji ponad podziałami politycznymi, która obecnie zdaje się być imperatywem.

 

Tekst: Konrad Tomaszewski

Fot.: D. Klawczyński