W myśl ustawy z 5 grudnia 2024 roku o ochronie ludności i obronie cywilnej zarówno Lasy Państwowe, jak i Polski Związek Łowiecki są podmiotami ochrony ludności. Co to oznacza w praktyce?

Wojna w Ukrainie oraz związane z tym zagrożenie ze strony imperializmu rosyjskiego spowodowały podjęcie przez państwo polskie odpowiednich działań w zakresie obronności. Wyrazem tych działań było m.in. uchwalenie przez Sejm RP ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Od 2022 r. w polskim porządku prawnym występowała luka prawna w zakresie obrony cywilnej. Tak więc zachodziła pilna potrzeba uregulowania tej problematyki.

Nowe obowiązki dla LP i PZŁ

Wspomniana ustawa uznała Lasy Państwowe oraz Polski Związek Łowiecki za podmioty ochrony ludności. W związku z tym chciałbym przedstawić Czytelnikom „Lasu Polskiego” podstawowe pojęcia i założenia tej ustawy, szczególnie w kontekście działalności obu tych podmiotów.

Przywołana ustawa w tytule posługuje się dwoma pojęciami: „ochroną ludności” oraz „obroną cywilną”. Pierwsze oznacza system składający się z trzech elementów:

(1) organów administracji publicznej, wykonujących zadania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludności poprzez ochronę życia i zdrowia ludzi, mienia (w tym zwierząt), infrastruktury niezbędnej do zaspokojenia potrzeb bytowych, dóbr kultury oraz środowiska w sytuacji zagrożenia, zwanych dalej „organami ochrony ludności”, np. wójtów, starostów czy ministrów;

(2) podmiotów realizujących te zadania, zwanych dalej „podmiotami ochrony ludności”, np. jednostki organizacyjne Państwowej Straży Pożarnej lub ochotnicze straże pożarne;

(3) „zasobów ochrony ludności” (art. 2 ust. 1 ww. ustawy).

Drugie pojęcie odnosi się do reali­zacji zadań określonych w regulacjach prawa międzynarodowego (art. 61 lit. „a” Protokołu dodatkowego do Konwencji Genewskich z 12 sierpnia 1949 r. dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych – Protokół I, sporządzonego w Genewie 8 czerwca 1977 roku). Celem tych działań jest ochrona ludności cywilnej przed zagrożeniami wynikającymi z działań zbrojnych i ich następstw (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej). Zgodnie z tym przepisem prawa międzynarodowego obrona cywilna oznacza wykonywanie wszystkich lub niektórych zadań humanitarnych, mających na celu ochronę ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych oraz przezwyciężanie ich bezpośrednich następstw, a także zapewnienie warunków koniecznych do przetrwania, takich jak ewakuacja czy przygotowanie i organizacja schronów.

Podsumowując, należy stwierdzić, że obrona cywilna ma na celu ochronę ludności cywilnej przed określonymi zagrożeniami. Można przy tym zauważyć pewną niespójność pomiędzy prawem międzynarodowym a polską ustawą. Ta ostatnia odnosi się do działań zbrojnych i ich następstw, pomijając jednak kwestię klęsk żywiołowych. Niemniej sytua­cje kryzysowe, w tym klęski żywiołowe, nie zostały pominięte przez ustawodawcę. Realizacja zadań ochrony ludności i obrony cywilnej w sytuacjach kryzysowych odbywa się bowiem na podstawie ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (art. 2 ust. 4 ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej). Ponadto warto wspomnieć o ustawie z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, do której również odsyła ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej (art. 5 ust. 1 tej ostatniej ustawy).

Kto jest kim?

Polski ustawodawca uznał, że z chwilą wprowadzenia stanu wojennego oraz w czasie wojny ochrona ludności przekształca się w obronę cywilną, a organy ochrony ludności, podmioty ochrony ludności oraz zasoby ochrony ludności stają się odpowiednio organami obrony cywilnej, podmiotami obrony cywilnej i zasobami obrony cywilnej (art. 2 ust. 3 ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej). Możemy zatem przyjąć, że w czasie pokoju obowiązuje ochrona ludności, a w czasie wojny oraz stanu wojennego funkcjonuje obrona cywilna.

Należy wyjaśnić, że o stanie wojny decyduje Sejm w sytuacji zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. W przypadku, gdy Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, o stanie wojny postanawia Prezydent Rzeczypospolitej (art. 116 Konstytucji RP). Natomiast stan wojenny, będący stanem nadzwyczajnym, zgodnie z art. 229 Konstytucji RP może zostać wprowadzony przez Prezydenta RP na wniosek Rady Ministrów w razie zewn­ętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium RP lub w sytuacji, gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji.

Przechodząc do omówienia pierwszego elementu ochrony ludności, czyli organów ochrony ludności, należy zaznaczyć, że ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej przewidziała podział tych organów na terytorialne oraz pozostałe. Do pierwszej grupy zaliczono wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę, wojewodę oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 9 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Do grupy drugiej należą marszałek województwa oraz ministrowie resortowi, czyli kierujący działami administracji rządowej, którym podlegają lub przez których są nadzorowane podmioty ochrony ludności oraz organy obsługiwane przez te podmioty (art. 9 ust. 1 pkt 2ww. ustawy). Jak wiadomo, nadzór nad Lasami Państwowymi sprawuje minister właściwy do spraw środowiska (art. 28 ust. 3 ustawy o działach administracji rządowej, art. 4 ust. 4 ustawy o lasach), czyli obecnie minister klimatu i środowiska będący organem pozostałym ochrony ludności. Minister ten wykonuje również nadzór nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego (art. 35a ust. 1 ustawy Prawo łowieckie).

Wyjaśniając powyższy podział, należy stwierdzić, że terytorialne organy ochrony ludności odpowiadają za realizację zadań na obszarze (terytorium) swojego działania, nawet jeśli jest to obszar całego kraju (art. 9 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej), natomiast pozostałe organy (marszałek województwa, wskazani ministrowie) reali­zują zadania w granicach swojego zakresu właściwości (art. 9 ust. 4 tej ustawy). Możemy zatem uznać, że organy terytorialne mają szerszy zakres kompetencji w przedmiocie ochrony ludności oraz obrony cywilnej niż organy pozostałe.

Jeśli chodzi o podmioty ochrony ludności, ich katalog określony został w art. 17 ust. 1 omawianej ustawy; składa się z 39 pozycji. Obejmuje on Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, jednostki organizacyjne Państwowej Straży Pożarnej, ochotnicze straże pożarne, Lasy Państwowe, Polski Związek Łowiecki oraz wiele innych podmiotów. Założeniem ustawy nie było tworzenie nowych struktur, lecz wykorzystanie już istniejących. Szeroki katalog podmiotów ochrony ludności jest zatem wyrazem tej zasady.

Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej stanowi, że podmioty ochrony ludności mają wykonywać zadania ochrony ludności oraz obrony cywilnej w ramach swojej właściwości (art. 17 ust. 3 powołanej ustawy). Zatem należy przyjąć, że na strażach pożarnych spoczywają inne obowiązki niż na Lasach Państwowych czy Polskim Związku Łowieckim. Zakres właściwości Lasów Państwowych określony został w ustawie o lasach. Zgodnie z art. 4 tej ustawy Lasy Państwowe zarządzają lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W ramach sprawowanego zarządu prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami oraz innymi nieruchomościami i ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Natomiast do zadań Polskiego Związku Łowieckiego należy m.in. prowadzenie gospodarki łowieckiej (art. 34 ustawy Prawo łowieckie), przy czym gospodarka łowiecka jest działalnością obejmującą ochronę, hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny (art. 4 ust. 1tej ustawy).

Konkretne zadania

Należy zauważyć, że konkretne zadania z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej, spoczywające na podmiotach ochrony ludności, nie zostały sprecyzowane przez ustawodawcę. Wobec tego powstaje pytanie, jakie czynności w tym zakresie mają wykonywać Lasy Państwowe oraz PZŁ? Pewnych wskazówek dotyczących Lasów Państwowych można szukać w art. 48c ustawy o lasach. Zgodnie z tym przepisem Straż Leśna współpracuje z organami oraz podmiotami ochrony ludności i obrony cywilnej, podejmując działania ochronne i zabezpieczające w przypadku pożaru lasu, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia, zwłaszcza w zakresie wymiany informacji o zagrożeniach oraz współdziałania przy ewakuacji ludzi i mienia. Warto dodać, że w uwagach do projektu ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej LP przywoływały zadania dotyczące omawianej problematyki, m.in. w zakresie identyfikacji i monitorowania zagrożeń, działań ratowniczych oraz informowania, ostrzegania i alarmowania ludności (Uwagi do projektu ustawy z 18 czerwca 2024 roku).

W odniesieniu do PZŁ można zaś oczekiwać działań ratowniczych związanych z zagrożeniami wywołanymi działaniami sił przyrody. W projekcie komentowanej ustawy (w przepisach zmieniających ustawę Prawo łowieckie) tak właśnie definiowano zadania PZŁ. Ostatecznie ustawodawca przyjął ogólne sformułowanie o wykonywaniu zadań ochrony ludności i obrony cywilnej. Można zatem zakładać, że na PZŁ spoczywa szerszy zakres działań. Omawiana ustawa, definiując zadania ochrony ludności i obrony cywilnej, odwołuje się m.in. do ochrony ludności przed zagrożeniami związanymi z występowaniem zwierząt wolno żyjących (dzikich) na obszarach zamieszkałych (art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. „h”). Wydaje się, że to zadanie mogłoby należeć do PZŁ, ale to nie wszystko! W propozycjach wnoszonych przez PZŁ do projektu ustawy wskazywano na szereg czynności, które może wykonywać związek, m.in. poszukiwanie osób zaginionych w terenie otwartym, udzielanie pierwszej pomocy przy zdarzeniach masowych i długotrwałych, udział w systemie ostrzegania i alarmowania o zagrożeniach oraz pomoc w ewakuacji i rozśrodkowaniu ludności (Stanowisko PZŁ ws. projektu ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej – UD70 z 19 czerwca 2024 roku). W dokumencie tym PZŁ przedstawiał również swoje atuty jako podmiotu ochrony ludności – m.in. wysoki poziom dyscypliny organizacyjnej, doskonałą (unikalną) znajomość terenu na obszarze działania kół łowieckich oraz wysoki poziom wyposażenia indywidualnego.

Przydziały mobilizacyjne

Warto wspomnieć, że konkretne zadania LP i PZŁ mogą się różnić w zależności od lokalizacji, co może wynikać z odmiennych zagrożeń określonych w planach zarządzania kryzysowego. Ponadto należy wskazać na przydziały mobilizacyjne obrony cywilnej, które mogą być nadawane pracownikom LP oraz członkom PZŁ. Są to imienne wyznaczenia osób do realizacji zadań obrony cywilnej w organie lub podmiocie obrony cywilnej, zgodnie z wymaganiami kwalifikacyjnymi, doświadczeniem oraz predyspozycjami niezbędnymi do wykonywania tych zadań (art. 3 pkt 5 ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej). Można więc oczekiwać, że zostaną tam przydzielone określone obowiązki z zakresu obrony cywilnej.

Osoby posiadające przydział mobilizacyjny obrony cywilnej stanowią część personelu obrony cywilnej, a zarazem korpusu obrony cywilnej. Korpusem tym zarządza minister właściwy do spraw wewnętrznych, czyli obecnie minister spraw wewnętrznych i administracji (art. 125 ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej). Z chwilą wprowadzenia stanu wojennego i w czasie wojny minister ten staje się Szefem Obrony Cywilnej, a wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz starosta mają kierować obroną cywilną na obszarze odpowiednio gminy i powiatu (art. 118 ww. ustawy). W związku z tym należy założyć, że jednostki terenowe LP i PZŁ powinny w tym okresie podporządkować się wskazanym organom.

Podsumowując, należy zauważyć, że ustawodawca, ustanawiając podmioty ochrony ludności (obrony cywilnej), nie określił precyzyjnie czynności tych podmiotów, odwołując się jedynie ogólnie do wykonywania zadań ochrony ludności i obrony cywilnej w ramach swojej właściwości. Możliwe, że był to celowy zabieg ustawodawcy, aby te kwestie ustalać na innym etapie, np. w planach zarządzania kryzysowego, przydziałach mobilizacyjnych lub podczas kierowania obroną cywilną. Należy podkreślić, że zarówno LP, jak i PZŁ stanowią istotne elementy systemu ochrony ludności, choćby z uwagi na niewątpliwy profesjonalizm ludzi tworzących te instytucje oraz ich doskonałą znajomość terenu.