Kolizja różnych aktów urządzania lasu i braku jednolitych zasad w poszczególnych powiatach odnośnie wprowadzania właściwych danych do ewidencji gruntów i budynków może nieraz przyprawić o zawrót głowy. Tak było i w przypadku Czytelnika, który zwrócił się do mnie z pytaniem…
Otrzymane zapytania odnoszą się do następującego stanu faktyczno-prawnego:
Dla obrębu ewidencyjnego G. obowiązuje aktualny upul opracowany na lata 2017–26. Przedmiotowy plan nie obejmuje działki ewidencyjnej x o powierzchni pow. 1 ha. Działka stanowi obecnie własność osoby fizycznej. Działka obecnie w ewidencji gruntów i budynków stanowi grunt rolny RV. Dla przedmiotowej działki zostały wydane przez wójta w 2024 r. warunki zabudowy pod zalesienie zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach. Faktycznie na działce znajduje się roślinność leśna w wieku ok. 20 lat. Dla ww. działki została opracowana inwentaryzacja stanu lasu oraz wydana na jej podstawie ostateczna decyzja inwentaryzacyjna z zakresu gospodarki leśnej przez organ leśny sprawujący nadzór na gospodarką leśną w lasach prywatnych, czyli przez starostę.
Zatem dla obrębu ewidencyjnego G., obok aktualnego upul zatwierdzonego zarządzeniem starosty dla kompleksu leśnego opracowanego dla obrębu ewidencyjnego G., istnieje obecnie aktualna inwentaryzacja stanu lasu z decyzją z zakresu gospodarki leśnej dla działki ewidencyjnej x położonej w obrębie ewidencyjnym G.
Zatem czy ww. decyzja z zakresu gospodarki leśnej wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasu stanowi podstawę dla organu ewidencyjnego do wpisu w EGIB w zamian użytku ewidencyjnego R, użytku ewidencyjnego LS po przeprowadzeniu postępowania klasyfikacyjnego z zakresu klasyfikacji gleb na podstawie art. 19 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 7,art. 21 ust. 2 i art. 20 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dn. 28 września 1991 r. o lasach w odniesieniu do art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne?
Czy w tym indywidualnym przypadku wymagany aneks przez organ ewidencyjny do aktualnego upul w kontekście treści art. 23 ust. 1 ustawy o lasach jest zasadny?
Moim zdaniem organ ewidencyjny nie może wymagać od organu leśnego sporządzenia aneksu w tym konkretnym przypadku ponieważ dla działki x położonej w obrębie G. została wydana decyzja z zakresu gospodarki leśnej na podstawie inwentaryzacji stanu lasu. Upul opracowany dla kompleksu lasów prywatnych położonych w obrębie G. i decyzja z zakresu gospodarki leśnej dla dz. x położonej w obrębie G. funkcjonują obok siebie jako niezależne instytucje i decyzja oraz upul stanowią podstawę do aktualizacji EGIB.
Złożony problem
Przedstawiony problem faktyczno-prawny jest złożony, gdyż dotyczy z jednej strony kolizji różnych aktów urządzania lasu, a z drugiej braku jednolitych zasad w poszczególnych powiatach odnośnie wprowadzania właściwych danych do ewidencji gruntów i budynków. Z ostrożności proceduralnej wskazać należy, że nie dysponując dokumentacją w sprawie, trudno jest zająć jednoznaczne stanowisko. Na podstawie przedstawionych przez pytającego informacji wydaje się, że właściwe będzie przyjęcie poniższych wniosków…
Kwestia wpływu gospodarki leśnej na kształtowanie ładu przestrzennego wymaga kompatybilnego stosowania przepisów uregulowanych w trzechróżnych aktach prawnych, tj. w przepisach ustawy o lasach – odnoszącej się do leśnej dokumentacji urządzeniowej; w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – odnoszącej się do dokumentacji planistycznej gminy; oraz do przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego odnoszących się m.in. do sposobu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków (dalej jako: EGiB). Dodatkowo zrozumienie zasad stosowania przepisów leśnych w kontekście ładu przestrzennego w Polsce nie jest jednoznaczne ze względu na skomplikowany trzystopniowy podział leśnej dokumentacji urządzeniowej, tj. plany urządzenia lasu, uproszczone plany urządzenia lasu (dalej jako: upul) oraz decyzje starostów wydawane na podstawie inwentaryzacji stanu lasów (dalej jako: decyzje inwentaryzacyjne). Sporządzanie leśnej dokumentacji planistycznej odbywa się w trybie określonym przepisami ustawy z 28 września 1991 r. o lasach – Dz. U. z 2025 r. poz. 567 (dalej jako: ustawa o lasach) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania pul, upul oraz inwentaryzacji stanu lasu – Dz. U. poz. 1302, (dalej jako: rozporządzenie urządzeniowe). Ze względu na zakres problemu dotyczący lasów niepaństwowych należy zwrócić uwagę na dwa pierwsze akty urządzeniowe.
Decyzje inwentaryzacyjne wydawane są – zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o lasach – dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia urządzeniowego sporządzenie inwentaryzacji obejmuje – analogicznie jak w przypadku upul – m.in. sporządzenie skróconego opisu lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, zawierającego informację o powierzchni poszczególnych drzewostanów, gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, a także gruntów przeznaczonych do zalesienia (§ 8 ust. 1 pkt 1 lit. a).
Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach upul to plan opracowywany dla lasu, o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny. Zawiera skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Ustawodawca nie definiuje przy tym, czym jest kompleks leśny, jak go definiować na potrzeby identyfikacji upul. Stąd należy każdorazowo – na potrzeby danych okoliczności – ustalać znaczenie tego pojęcia. W mojej ocenie jako kompleks leśny dopuszczalne jest przyjęcie lasu bądź lasów stanowiących jedną połączoną ze sobą powierzchnię pokrytą roślinnością leśną lub przejściowo jej pozbawioną otoczoną gruntami niestanowiącymi lasów. Uważam, że kompleks leśny może być poprzedzielany obiektami liniowymi (np. drogami – co wskazano m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 808/18), ale nie może być poprzedzielany gruntami niestanowiącymi lasów, np. gruntami rolnymi, w ten sposób, aby te grunty rozdzielały teren stanowiący jedną powierzchnię pokrytą roślinnością leśną albo przejściowo jej pozbawioną. Stąd jeżeli w przedstawianym stanie faktycznym mamy do czynienia z sytuacją obowiązywania dla obrębu ewidencyjnego G. upul opracowanego na lata 2017–26, który nie obejmuje działki ewidencyjnej x o powierzchni pow. 1 ha, gdyż wcześniej była to działka rolna, dla której wójt wydał w 2024 r. warunki zabudowy pod zalesienie zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, jest to sytuacja zrozumiała. Wątpliwości mogą wzbudzać jedynie przesłanki wydania decyzji o przeznaczeniu pod zalesienie, ale zagadnienie to nie stanowi przedmiotu rozważań.
Wątpliwości?
Dalsze zasadne wątpliwości wzbudza sporządzenie inwentaryzacji stanu lasu, a następnie wydanie decyzji inwentaryzacyjnej, dla gruntu, który w tym samym roku jedynie z prawnego punktu widzenia uzyskał decyzję w zakresie predystynowania gruntu „do zalesienia”. Stąd w mojej ocenie wydanie w tym przypadku decyzji inwentaryzacyjnej było przedwczesne. Podzielam wątpliwości organu właściwego do sporządzenia upul co do trudności w zakresie możliwości zmiany EGiB. Dzieje się tak, gdyż zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, z późn. zm. (dalej jako: ustawa prawo geodezyjne) ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Na podstawie zaś art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia pul i upul dotyczące granic oraz powierzchni lasu. Powyższa regulacja nie odnosi się do obowiązku uwzględniania danych wynikających z decyzji inwentaryzacyjnych. Adresatem normy zamieszczonej w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach są organy miejscowego planowania przestrzennego w rozumieniu ustawy o planowaniu przestrzennym. Mają one obowiązek uwzględnić w takich planach ustalenia pul (pełnych lub uproszczonych) dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych. Regulacja ta oznacza, że pul zostały potraktowane w sposób priorytetowy. Decyzje inwentaryzacyjne niestety nie. Jednocześnie art. 20 ust. 2 ustawy o lasach dookreśla postanowienia rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2024 r. poz. 219) w ten sposób, że nakazuje uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków ustaleń pul i upul dotyczących granic oraz powierzchni lasów.
Co na to orzecznictwo?
Jak wskazywane jest w utartym orzecznictwie sądowo-administracyjnym, te przepisy wyznaczają wzajemne relacje, jakie zachodzą pomiędzy pojęciem lasu w ewidencji gruntów i budynków a lasem w ustawie o lasach (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 28/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 798/24). Art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie prawo geodezyjne. Podkreślić należy, że związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z pul jego powierzchnią i granicami oznacza, że dopóki w pul nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom pul. Zasadą jest, by wynikające z ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące powierzchni i granic lasu były zgodne z obowiązującym pul. Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami pul. W takiej sytuacji zmiana danych odnoszących się do lasu w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do pul (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 sierpnia 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 170/24).
Pul jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1901/20, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 905/07).
Istotne jest również w tym zakresie orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazujące, że wynikająca z pul jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków, co oznacza, że dopóki w pul nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom pul (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 481/16).
Dla określonych celów
Uznać należy, że upul należy do aktów planowania, którego zapisy mają w okresie obowiązywania służyć realizacji określonych ustawą celów, które sprowadzają się do prowadzenia na objętym planem terenie właściwej gospodarki leśnej w zakresie powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów i powiększania zasobów leśnych (zgodnie z art. 8 ustawy o lasach). Mając powyższe na uwadze, tereny objęte docelowo planem muszą być należycie zinwentaryzowane i opisane, zgodnie z przepisami ustawy o lasach oraz wydanych do niej aktów wykonawczych. Skoro ten dokument planistyczny ma służyć odpowiedniej gospodarce leśnej na przyszłość, a przy tym ma zawierać określone powszechnie obowiązującymi regulacjami składniki służące należytej inwentaryzacji powierzchni lasów, to należy zakładać, że dokument ten powinien zawierać wyłącznie dane aktualne w chwili jego opracowywania. Stąd plan ten powinien odzwierciedlać (ujmować swoją treścią) grunty będące lasami, tj. posiadające definicyjne cechy lasu. Jednocześnie rolą organów odpowiedzialnych za opracowanie upul jest ustalenie, czy działki opisane ewidencyjnie jako leśne w istocie stanowią las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. Jeżeli dana działka nieleśna ewidencyjnie znajduje się w obrębie obowiązywania upul, to wprowadzenie jej do upul czysto prawnie powinno następować w ramach procedury protokołu rozbieżności. Przedstawiony w przedmiotowym stanie faktycznym opis sytuacji wskazuje, że właściwe byłoby raczej włączenie wskazywanej działki x poł. w obrębie G. do protokołu rozbieżności w ramach tworzonego nowego upul.
Natomiast decyzje inwentaryzacyjne wydawane dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, w mojej ocenie mogą stanowić również podstawę dokonania wpisu w EGiB pod warunkiem braku wchodzenia w kolizję z upul, który został ustalony priorytetowo na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w związku z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2b pkt 1d oraz pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej, na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych, oraz w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach.
Spójne dokumenty
Finalnie wskazuje to – w zamierzeniu ustawodawcy – na brak zachowania równoważności form urządzenia lasu odnośnie tych dwóch aktów planistycznych leśnych. Oczywiście nie zmienia to postaci rzeczy, że w mojej ocenie różnicowanie planów urządzeniowych, stanowiących podstawowy dokument prowadzenia gospodarki leśnej – która w założeniu ustawodawcy powinna być trwale zrównoważona i wspólna dla lasów wszystkich form własności – wydaje się nie mieć racjonalnego uzasadnienia. Stąd uważam, jako wniosek de lege ferenda, że należy dążyć w przyszłości do jednej formy dokumentacji urządzeniowej lasu.
