Gospodarka leśna i łowiecka od pewnego czasu znajdują się w centrum wzmożonego zainteresowania opinii publicznej. Skutkuje to rosnącą liczbą wniosków o udzielenie informacji publicznej. Część z nich dotyczy danych dotyczących populacji zwierzyny oraz wypłaconych odszkodowań za szkody. Ponieważ orzecznictwo w tym zakresie jest wciąż ograniczone, warto przeanalizować to zagadnienie w sposób systematyczny i od podstaw.

Prawo do informacji publicznej stanowi fundament państwa prawa i w polskiej konstytucji wyraźnie w art. 61 wskazano, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Doprecyzowanie powyższego wynika z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

PZŁ musi udostępnić dane

Należy podkreślić, że sądy administracyjne nie mają wątpliwości, że ze względu na charakter powierzonych zadań związanych z szeroko rozumianą gospodarką łowiecką i ochroną przyrody Polski Związek Łowiecki oraz jego podstawowe jednostki organizacyjne – koła łowieckie – są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: UDIP). Nie są one organami administracji publicznej, lecz wykonują określone ustawowo zadania z zakresu gospodarki łowieckiej (powyższe przekłada się na formę odmowy udostępnienia informacji). Wskazał tak NSA, stwierdzając, że ze względu na charakter zadań związanych z szeroko pojętą gospodarką łowiecką i ochroną przyrody powierzonych PZŁ oraz jego podstawowym jednostkom organizacyjnym, tj. kołom łowieckim – są one podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W swoim rozstrzygnięciu NSA oparł swoje rozumowanie na kilku kluczowych przesłankach.

Po pierwsze wskazał, że łowiectwo stanowi element ochrony środowiska. Zgodnie z art. 1 Prawa łowieckiego łowiectwo obejmuje ochronę zwierząt łownych i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii i racjonalnej gospodarki. Oznacza to, że działalność kół łowieckich nie ma charakteru wyłącznie prywatnego, lecz dotyczy sfery publicznej, związanej z ochroną przyrody.

Po drugie wypowiedział się na temat własności Skarbu Państwa. Artykuł 2 Prawa łowieckiego przesądza, że zwierzyna w stanie wolnym stanowi własność Skarbu Państwa. Gospodarowanie tym dobrem ogólnonarodowym jest zadaniem o charakterze publicznym.

Po trzecie NSA zwrócił uwagę na wykonywanie zadań administracji państwowej – podkreślił, że Polski Związek Łowiecki wykonuje zadania administracji państwowej w zakresie ochrony środowiska, wynikające z art. 5 i art. 74 ust. 2 Konstytucji RP. Zadania te – poprzez art. 33 ust. 1 Prawa łowieckiego – realizują także koła łowieckie jako podstawowe jednostki organizacyjne PZŁ.

Po czwarte wskazał, że istnieje obowiązek realizacji gospodarki łowieckiej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Prawa łowieckiego dzierżawca obwodu łowieckiego ma obowiązek prowadzenia gospodarki łowieckiej, obejmującej m.in. ochronę zwierząt łownych, racjonalne gospodarowanie ich zasobami, a także współpracę z Lasami Państwowymi i samorządem przy sporządzaniu oraz zatwierdzaniu planów łowieckich.

Informacja publiczna

Powyższe rozważania należy odnieść do definicji informacji publicznej i przykładów z art. 6 UDIP. 

Definicja zawarta w art. 1 UDIP jest bardzo niejednoznaczna: Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie „sprawa publiczna” jest szerokie i w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane bardzo elastycznie. Chodzi o wszelkie kwestie dotyczące:

• działalności organów władzy publicznej,
• podmiotów wykonujących zadania publiczne,
• gospodarowania majątkiem publicznym,
• realizacji obowiązków konstytucyjnych państwa, w tym ochrony środowiska (art. 5 i 74 Konstytucji RP).

Powyższe dość jednoznacznie wynika z orzecznictwa. Przykładowo w wyroku NSA z 10 stycznia 2014 r. (I OSK 2213/13) wskazano, że Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 art. 1 ust. 1 i art. 6 UDIP informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 UDIP, stanowi informację publiczną. Powyższe należy uzupełnić o wskazania sądu, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów (wyrok NSA z 29 lutego 2012 r.; I OSK 2215/11).

W zakresie uszczuplenia mienia publicznego sądy tym bardziej nie mają wątpliwości, że jest to sprawa publiczna. Tytułem przykładu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26 stycznia 2011 r. (II SAB/Gd 68/11) wskazano, że wydana w toku postępowania administracyjnego decyzja organu administracji publicznej o ustaleniu odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi informację publiczną. Podobnie w tym orzeczeniu: Wydatkowanie majątku publicznego (tu: majątku Skarbu Państwa) na wszelkie cele, nawet charytatywne, w formie darowizn, jest uszczupleniem tego majątku i jako takie może podlegać kontroli społecznej (wyrok z 28 września 2023 r.; II SAB/Ol 39/23)

Ostatecznie w kolejnym orzeczeniu wskazano, że nie ulega wątpliwości, że informacja publiczna, o którą wniosła skarżąca, biorąc pod uwagę jej zakres, tj. analizę wszystkich wydatków sfinansowanych ze środków pozyskanych ze sprzedaży prac uczniów, okres, jakiego ma dotyczyć, tj. dziesięciu lat, a także potrzebę wyodrębnienia środków uzyskanych z tego źródła spośród innych, jest informacją publiczną przetworzoną. Udzielenie żądanej informacji będzie wymagało zaangażowania osób, środków i czasu (wyrok WSA we Wrocławiu; IV SA/Wr 802/12). Sądy wskazują jasno: tam, gdzie mamy chociażby potencjalnie wpływ na mienie publiczne i realizację zadań publicznych, mamy do czynienia z kwestiami publicznymi.

Przykłady informacji publicznej

Warto więc powyższe uzupełnić o przykłady informacji publicznych zawartych w art. 6 UDIP. W odniesieniu do art. 6 UDIP należy wskazać wskazać, że:

• art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d UDIP – protokoły walnych zgromadzeń i zarządów kół to dokumenty dotyczące organizacji i zasad funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne,
• art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f UDIP – dane o odszkodowaniach mieszczą się w kategorii gospodarowania majątkiem publicznym,
• art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c UDIP – informacje o liczbie odstrzelonej zwierzyny dotyczą stanu środowiska i ochrony przyrody.

W konsekwencji dane o minimalnej liczbie sztuk zwierzyny odstrzelonej oraz o wysokości wypłaconych odszkodowań stanowią informację publiczną w rozumieniu UDIP i muszą być udostępniane na wniosek.

Czy można się jakoś bronić?

W praktyce kół łowieckich pojawia się pytanie: jeśli chcą mimo wszystko odmówić, to w jakiej formie? Kluczowe znaczenie ma tutaj rozróżnienie pomiędzy sytuacjami, w których żądana informacja rzeczywiście ma charakter informacji publicznej, a przypadkami, w których dotyczy ona wyłącznie wewnętrznych spraw organizacyjnych stowarzyszenia.

Jeżeli koło łowieckie mimo wszystko stwierdzi, że przedmiot żądania nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 UDIP, udziela odpowiedzi w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej. W piśmie tym należy wskazać, dlaczego dana informacja nie podlega reżimowi UDIP, np. dlatego że odnosi się wyłącznie do relacji członkowskich w ramach stowarzyszenia i nie dotyczy realizacji zadań publicznych (takich jak gospodarka zwierzyną czy dysponowanie majątkiem publicznym).

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazują one, że w sytuacjach, gdy żądana informacja nie mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej, brak jest podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego, a zatem organ nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie. Wystarczające jest wówczas udzielenie stosownej odpowiedzi w formie pisma.

Informacja przetworzona?

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP prawo do informacji publicznej obejmuje zarówno prawo dostępu do informacji publicznej prostej, jak i informacji przetworzonej. Można więc informację podzielić na informacje proste: to dane istniejące, które można udostępnić wprost, bez dodatkowych zabiegów (np. decyzja wydana w sprawie odszkodowania, plan hodowlany, uchwała zarządu); oraz informacje przetworzone: to dane, które wymagają przeprowadzenia analiz, zestawień, podsumowań, czyli stworzenia nowej jakości informacyjnej.

Koło łowieckie może potraktować wniosek jako obejmujący informację przetworzoną, jeśli wymagałby on ponadstandardowych działań organizacyjnych, np. zebrania danych z kilku źródeł, ich zestawienia i analizy. Ponadto wniosek wymagałby nowego opracowania, którego koło normalnie nie tworzy w swojej działalności.

Można tu wskazać dwa przykłady: informacją prostą będzie udostępnienie kopii uchwały zarządu. Informacją przetworzoną będzie sporządzenie tabeli z wykazem wszystkich odszkodowań wypłaconych w ostatnich 10 latach, z podziałem na rodzaje szkód, kwoty i beneficjentów – jeśli koło takich zestawień nie prowadzi na bieżąco.

Warunkiem udostępnienia informacji przetworzonej jest to, aby wnioskodawca wykazał, że ma to szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP). Oznacza to, że nie wystarczy ogólny interes publiczny, który stoi za całym prawem do informacji – musi istnieć coś „ponadstandardowego”, czyli szczególna potrzeba ujawnienia tej informacji z punktu widzenia funkcjonowania państwa, samorządu czy innego podmiotu publicznego.

Podsumowanie

Informacje dotyczące liczby odłowionych sztuk oraz wysokości wypłaconych odszkodowań mają charakter informacji publicznej, gdyż dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym i finansami jednostek samorządu lub państwowych podmiotów. Udostępnienie tych danych służy kontroli społecznej i zapewnieniu przejrzystości działań organów, w tym racjonalnego gospodarowania zasobami. Gdyby jednak koło łowieckie z jakichś przyczyn nie chciało tych danych udostępnić, sugeruję, aby rozważyć informację publiczną przetworzoną.