Jakiś czas temu przedstawiłem Czytelnikom „Lasu Polskiego” prawne uwarunkowania zakazu wstępu do lasu. Życie bywa nieprzewidywalne, a jednocześnie inspirujące dla praktyki i nauki prawa. Zakaz wstępu do lasu znowu stał się ważny społecznie i prawnie. Jednak w innym kontekście i na odmiennych podstawach niż wynika to z przepisów ustawy o lasach kreujących instytucję stałego oraz okresowego ograniczenia dostępu do lasu. W związku z ostatnimi aktami zabraniającymi ludziom wstępu do lasów chciałbym przedstawić prawny obraz tej sytuacji.

Las stanowi element środowiska przyrodniczego. Korzystanie zzasobów środowiska jest niezbędne dla codziennej egzystencjiczłowieka, aczkolwiek w różnym stopniu i na rozmaitych podstawachprawnych. Obowiązująca Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nieproklamuje prawa obywateli do korzystania z wartości środowiska.Jest w tym względnie odmienna od Konstytucji PRL-u w brzmieniuwprowadzonym w 1976 r., która w art. 71 stanowiła o prawieobywateli do korzystania z wartości środowiska naturalnego. Cowięcej, socjalistyczna ustawa zasadnicza w art. 12 wskazywała lasy państwowe jako elementy mieniaogólnonarodowego podlegające szczególnej opiece i trosce państwaoraz wszystkich obywateli. W aktualnej polskiej Konstytucji brakprzepisów o prawie do środowiska, prawie do zasobów środowiskaczy odniesień do lasów – jako elementów tego środowiska.

Prawo obywatela wstępu do lasu

Prawo ludności dostępu do lasu Skarbu Państwa wynika zustawodawstwa zwykłego, a zwłaszcza z art. 26 ustawy o lasach: lasystanowiące własność Skarbu Państwa są udostępniane dlaludności. Ograniczenia tego prawa przybierają prawną postaćstałego bądź okresowego zakazu wstępu do lasu. Stały zakazdotyczy upraw leśnych do 4 m wysokości, powierzchni doświadczalnychi drzewostanów nasiennych, ostoi zwierząt, źródlisk rzek ipotoków oraz obszarów zagrożonych erozją. Okresowy zakaz wstępudo lasu wprowadza się, gdy nastąpiło zniszczenie albo znaczneuszkodzenie drzewostanów lub degradacja runa leśnego, występujeduże zagrożenie pożarowe, wykonywane są zabiegi gospodarczezwiązane z ochroną, hodowlą lub pozyskaniem drewna. Okresowy zakazwstępu do lasu wprowadza właściwy miejscowo nadleśniczy, równieżw przypadku stałego zakazu wstępu do lasu obowiązek ustawieniaodpowiednich znaków ciąży na nadleśniczym. Tzw. prywatnywłaściciel lasu może po prostu zakazać wstępu do swojego lasu,stosując odpowiednią tablicę i nie musi podawać żadnegouzasadnienia.

Skorzystanie z prawa dostępu do lasu warunkuje prawo korzystaniaz jego zasobów, np. poprzez zbiór płodów runa leśnego na własnepotrzeby (art. 27 usta-wy o lasach) czy rekreacja w postacibiwakowania w miejscach wyznaczonych przez nadleśniczego. Zakazy, októrych mowa w art. 30 ustawy o lasach, dotyczą zachowań, którepodjąć może ten, kto już w lesie przebywa.

Reasumując, ograniczenie ustawowego prawa dostępu do lasu, wświetle ustawy o lasach, przybiera prawą formę zakazu wstępu dolasu. Zakaz wprowadza właściwy miejscowo nadleśniczy, w przypadkuzajścia wskazanych w ustawie o lasach i przywołanych wyżejokoliczności. Kompetencje Dyrektora Generalnego LP o charakterzekierowniczym, koordynacyjnym czy inicjującym, jak też kompetencjeregionalnego Dyrektora LP z zakresu koordynowania czy nadzoru nadnadleśniczymi pozwalają wprawdzie „namawiać” nadleśniczego dowprowadzenia zakazu wstępu do lasu, jednak muszą być spełnioneustawowe przesłanki tego zakazu, a ponadto jego wprowadzeniepozostaje kompetencją nadleśniczego jako podmiotu prowadzącegosamodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie orazodpowiedzialnego za stan lasu (art. 35 ustawy o lasach).

Konstytucyjne kompetencje władz w zakresie ograniczania prawobywateli

Jak już wspomniałem, prawo dostępu do lasu nie jest prawemgwarantowanym Konstytucją. Nie ma więc wątpliwości, że może onobyć ograniczone. Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji głosi, żeograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności ipraw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy sąkonieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lubporządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia imoralności publicznej albo wolności i praw innych osób.Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Skoro nawet prawo konstytucyjne, jak np. prawo do własności,może doznać ograniczeń, to tym bardziej dopuszczalne jestograniczenie prawa wynikającego z ustawy zwykłej. Przyczyny mogąbyć rozmaite, podyktowane sytuacją faktyczną związaną zrealizacją określonych zadań państwa. Aktualną ilustracjąbędzie art. 68 ust. 4 Konstytucji, wg którego władze publiczne sąobowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Nie ma więc żadnychwątpliwości prawnych, że Konstytucja nie zakazuje ograniczeniaprawa dostępu do lasu.

Charakterystyczną sytuacją dla wprowadzenia ograniczeń wolnościoraz prawa człowieka i obywatela jest wprowadzenie któregoś zestanów nadzwyczajnych: stanu wojennego, stanu wyjątkowego, stanuklęski żywiołowej. Ustawa zwykła określa zasady działaniaorganów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostaćograniczone w czasie stanu nadzwyczajnego prawa i wolności. Stanwyjątkowy wprowadza Prezydent RP, na wniosek Rady Ministrów, nacałym lub części terytorium, w razie zagrożenia konstytucyjnegoustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego(art. 230 Konstytucji). Z kolei stan klęski żywiołowej wprowadzaRada Ministrów, w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnychlub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej.Instytucję stanu wyjątkowego precyzuje Ustawa z 21 czerwca 2002 r.o stanie wyjątkowym, zaś instytucję stanu klęski żywiołowejUstawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. W świetleprzepisów Konstytucji nie można odmówić ustawie zwykłej,regulującej któryś ze stanów nadzwyczajnych, ograniczenia prawadostępu do lasu, bowiem ustawa zasadnicza wyraźnie wskazuje, któreprawa i wolności nie mogą doznać ograniczenia podczas stanuwyjątkowego.

Dostęp do lasu w stanie nadzwyczajnym

Epidemia może powodować zagrożenie obywateli lub bezpieczeństwapublicznego, tym samym spełniona jest przesłanka z art. 2 ustawy ostanie wyjątkowym dopuszczająca jego wprowadzenie. Rada Ministrów, w skierowanym do Prezydenta RP wniosku, wskazuje rodzajeograniczeń praw i wolności, odpowiednie do stopnia i rodzajuzagrożenia. Takim ograniczeniem jest np. wymieniony w art. 18 ust. 2pkt 1 ustawy o stanie wyjątkowym zakaz przebywania

w ustalonym czasie w określonych miejscach, obiektach czyobszarach. Kto się do tego nie dostosuje, podlega karze aresztu albogrzywny (art. 23 ustawy o stanie wyjątkowym). Wydaje się jasne, żena takiej podstawie prawnej można zakazać dostępu do lasu w czasiestanu wyjątkowego, a za naruszenie tego zakazu wymierzyć należytąkarę.

Z kolei zgodnie z art. 2 w związku z art. 3 ustawy o stanieklęski żywiołowej choroba zakaźna ludzi mieści się w pojęciukatastrofy naturalnej, co spełnia ustawowy warunek dla wprowadzeniastanu klęski żywiołowej (zarządza się go dla zapobieżeniaskutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęskiżywiołowej). Ograniczenia praw człowieka i obywatela w stanieklęski żywiołowej mogą polegać np. na zakazie przebywania wokreślonych miejscach, obiektach, obszarach czy zakazie określonegosposobu przemieszczania się (art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęskiżywiołowej) i mają być wymienione w stosownym rozporządzeniuRady Ministrów. Osoba nierespektująca wprowadzonego zakazuprzebywania w określonym miejscu naraża się na odpowiedzialnośćkarną (kara aresztu albo grzywny, art. 27 ust. 1).

Podsumowując, zarówno w stanie klęski żywiołowej, jak ipodczas stanu wyjątkowego, ustawodawca przewidział odpowiednieinstrumenty prawne wyłączenia dostępu do lasu dla ludności.

Dostęp do lasu w świetle regulacji prawnych związanych zepidemią Covid 19

Ramy prawne dla zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnychwyznacza Ustawa z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniuzakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi. Określa ona m.in. zasadyi tryb podejmowania działań przeciwepidemicznych w celuunieszkodliwiania źródeł zakażenia czy przecięcia drógszerzenia się epidemii, obowiązki w tym zakresie osóbprzebywających na terytorium RP. Ustawa daje kompetencję wskazanymorganom do wydawania aktów prawnych pozwalających na walkę zepidemią. W szczególności, na potrzeby niniejszego tekstu, wartowskazać na art. 46 ust. 2 i 4 udzielający ministrowi właściwemudo spraw zdrowia upoważnienia do wydania rozporządzeniawprowadzającego stan epidemii, w którym to akcie minister może wszczególności ustanowić czasowe ograniczenie określonego sposobuprzemieszczania się. Przywołam także art. 46a dotyczący sytuacji,w której stan epidemii przekracza możliwości administracjilokalnej; wtedy Rada Ministrów może wydać rozporządzenie,wskazując zagrożony obszar i ustanawiając np. czasowe ograniczeniekorzystania z terenów (art. 46b pkt 8), zakaz przebywania wokreślonych miejscach, obiektach, obszarach (art. 46b pkt 10).

Widać zatem, że minister zdrowia zakazać wstępu do lasu niemoże, bo ustawa nie daje mu takiej kompetencji; jednak wrozporządzeniu Rady Ministrów taki zakaz może być wprowadzony.Sprawdźmy, w jaki sposób Rada Ministrów skorzystała z tejkompetencji – a dotychczas (wg stanu na 13 kwietnia 2020 r.)zrobiła to dwukrotnie: najpierw w drodze rozporządzenia z 31 marca2020 r., a następnie w drodze rozporządzenia z 10 kwietnia 2020 r.,które zastąpiło poprzedni akt.

Zakaz wstępu do lasu do 10 kwietnia 2020 roku

Rada Ministrów 31 marca 2020 r. wydała Rozporządzenie w sprawieustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związkuz wystąpieniem stanu epidemii. Jako podstawę prawną powołaławskazane wyżej przepisy art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniuchorób zakaźnych. Już 1 kwietnia 2020 r. rozporządzenie zostałoznowelizowane, jednak w zakresie nieistotnym z punktu widzeniaprzedmiotu niniejszego tekstu. Istotne z naszej perspektywy jest: 1)wprowadzenie w § 5 zakazu przemieszczania się osób (z wyjątkami,z tym zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymisprawami życia codziennego), 2) wprowadzenie w § 17 zakazukorzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnościąterenów zieleni, w szczególności parków, zieleńców, promenad,bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich izabytkowych, a także plaż. Czy w ogóle jest to podstawa prawna dlaograniczenia czy zakazania wstępu do lasu?

Wnioski są tak jasne, że szkoda poświęcać im wiele miejsca.Zaznaczę tylko, że las w znaczeniu prawnym to zupełnie co innegoniż teren zieleni (a więc zakaz lasu nie dotyczy). Ponadto RadaMinistrów ma kompetencję ustawową do ograniczenia korzystania zdanego terenu czy zakazania przebywania na określonych obszarach –i pod takie pojęcie las można podciągnąć. Jednak Rada Ministrówtakiej regulacji w akcie z 31 marca 2020 r. nie wprowadziła. Tymsamym w okresie od 31 marca 2020 r. do 10 kwietnia 2020 r. mieliśmydo czynienia z „urojonym” czy wyimaginowanym zakazem wstępu dolasu; w sferze prawnej zakaz taki nie istniał. Rada Ministrów zpewnością chciała wprowadzić zakaz wstępu do lasu, jednakzrobiła to tak nieudolnie, że zmusiła organy administracji leśnejdo zupełnie karkołomnych i nieudolnych prób dostosowania się dowypowiedzi, w tym medialnych, członków rządu. Wyglądało to tak,że na stronie internetowej Lasów Państwowych (dostęp z 8kwietnia, http://www.lasy.gov.pl/pl/informacje/aktualnosci/komunikat)czytamy, że Lasy Państwowe wprowadzają tymczasowy zakaz wstępu dolasu. Podstawą ma być art. 11 ust. 2 i 7 Ustawy z 2 marca 2020 r. oszczególnych rozwiązaniach związanych z Covid-19 w związku z §17 ust. 1 wskazanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z 31marca – na tej podstawie dyrektor generalny LP polecił wprowadzićokresowy zakaz wstępu. Art. 11 ust 2 przywołanej ustawy stanowi, żeprezes Rady Ministrów może, w związku z przeciwdziałaniemCovid-19, wydawać polecenia obowiązujące inne niż np. organyadministracji rządowej czy samorządowej, osoby prawne, jednostkiorganizacyjne nieposiadające osobowości prawnej orazprzedsiębiorców. Polecenia są wydawane w drodze decyzjiadministracyjnej i nie wymagają uzasadnienia.

Co oczywiste, w świetle wskazanego przepisu, polecenia PrezesaRady Ministrów wiążą szefa PGL Lasy Państwowe. Nie obligująwszakże obywateli, są wy-łącznie aktami kierownictwawewnętrznego, i nie mogą stanowić podstawy prawnej dla powszechnieobowiązującego prawa. Tego rodzaju poleceniem Prezes Rady Ministrównie może wymagać realizacji czynności, dla których brak podstawprawnych, zaś dyrektor generalny LP, na podstawie takiego polecenia,nie może wydawać aktów niemających podstawy prawnej. Ustawa olasach wyraźnie stanowi o tym, kiedy można wprowadzić okresowyzakaz wstępu do lasu i żadna z przesłanek nie została spełniona.

Zakaz wstępu do lasu od 10 kwietnia 2020 roku

10 kwietnia 2020 r. ukazało się kolejne Rozporządzenie RadyMinistrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazówi zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Znalazł się w nim, w § 16 ust. 1 pkt 2, przepis o następującejtreści: do dnia 19 kwietnia zakazuje się korzystania zpełniących funkcje publiczne terenów leśnych, w szczególności:parkingów leśnych, miejsc postoju pojazdów, miejsc edukacjileśnej, miejsc małej infrastruktury leśnej i miejsc biwakowania.

Brak wątpliwości, że Rada Ministrów chciała normatywnie„urealnić” zakaz, który dotychczas był, nazwijmy rzecz poimieniu, jedynie wydmuszką i problemem dla organów i instytucji,które miałyby go egzekwować. Czy to się udało? Jako advocatus diaboli działający na rzecz jasności,precyzji przepisów prawnych, i po prostu w interesie porządnegoprawa oraz ochrony obywatela, chciałbym zwrócić uwagę nanastępujące kwestie.

Czy teren leśny jest prawnym synonimem lasu? Las ma legalnądefinicję w Ustawie z 28 marca 1991 r. o lasach; w uproszczeniu jestto grunt o powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnościąleśną lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcjileśnej. Może się zdarzyć, że lasem w znaczeniu prawnym będziegrunt, na którym w ogóle nie ma drzew. Przepisy ustawy o lasach,czy to wskazując, czego w lesie nie wolno, czy określając zasadytrwale zrównoważonej gospodarki leśnej, czy wreszcie regulująckwestie organizacyjne, konsekwentnie posługują się terminem „las”.Przepisy ustawy o lasach ani żadnego innego aktu prawnego z zakresuleśnictwa nie posługują się pojęciem terenu leśnego. W obrocieprawnym funkcjonuje natomiast termin „grunt leśny” – wywodzącysię z Ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych ileśnych, definiowany jako: 1) grunt określony jako las (w świetle ustawy o lasach), 2)grunt zrekultywowany dla potrzeb gospodarki leśnej, 3) grunt poddrogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Co do zasady można zatem założyć, że jeżeli przepis prawnyzakazuje obywatelowi wstępu do lasu, czy wstępu na grunt leśny, toda się z pojęć ustawowych wyczytać, na jaki obszar nie należywstępować. Jeśli jednak przepis stanowi o terenie leśnym, to jestto pojęcie nieznane dotychczasowemu ustawodawstwu z zakresuleśnictwa.

Spróbujmy poszukać wskazówek w dalszym brzmieniu przepisu, tam,gdzie prawodawca ukierunkowuje adresatów, podając przykłady. Gdy wjęzyku prawnym używa się zwrotu „w szczególności”, oznaczato „na przykład”, „zwłaszcza” i tyczy się sytuacji, gdyustawodawca chce podać pewne charakterystyczne dla danego pojęciadesygnaty.

W naszej sytuacji, wg § 16 rozporządzenia Rady Ministrów, sąto parkingi leśne, miejsca: postoju pojazdów, edukacji leśnej,małej infrastruktury leśnej i biwakowania. Każdy z wymienionychpunktów może znajdować się w lesie. Parking leśny z mocy prawamieści się w definicji lasu. O miejscach edukacji leśnej iterenach małej infrastruktury leśnej ustawa o lasach bezpośrednionie wspomina. Z kolei biwakowanie i tak jest co do zasady w lesiezabronione (art. 30 ust. 1 pkt 10 ustawy o lasach), z wyjątkiemmiejsc wyznaczonych przez nadleśniczego. Krótko mówiąc,prawo-dawca w osobie Rady Ministrów użył pojęcia „teren leśny”,gdy tymczasem przepisy prawa leśnego posługują się terminem„las”, ewentualnie „grunt leśny”. Dla zobrazowania, co przezteren leśny należy rozumieć, użył zwrotów, które niewątpliwiez lasem jakoś są związane, ale trudno uznać, by stanowiły istotęczy esencję lasu w znaczeniu prawnym.

Druga rzecz, na którą warto zwrócić uwagę, sprowadza się dotego, że Rada Ministrów nie zakazała korzystania ze wszelkichterenów leśnych, ale z obszarów leśnych pełniących funkcjepubliczne. Otwiera się zatem pole do interpretacji, co owe funkcjepubliczne oznaczają. Przepisy prawne odpowiedzi nie formułują, ale– wprawdzie odnośnie miejsca publicznego – wskazówek dostarczaorzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Miejscem publicznym albo –mutadis mutandis – miejscem pełniącym funkcje publicznejest takie, z którego może korzystać nieokreślona liczbaniezidentyfikowanych osób (np. ulica, park, sklep, miejsceużyteczności publicznej).

W ślad za tymi ustaleniami powstaje pytanie: czy las pełnifunkcje publiczne? Można argumentować, że tak, bowiem dostępnyjest dla nieograniczonego kręgu niezidentyfikowanych podmiotów.Jednak nie taki problem chciałem w pierwszym rzędziezasygnalizować. Obok lasów Skarbu Państwa funkcjonują lasyprywatne (ok. 20% powierzchni leśnej). Właściciel lasuniestanowiącego własności Skarbu Państwa może zakazać wstępudo niego, stosując oznaczenie w postaci tablicy z odpowiednimnapisem. I tu pojawia się kolejne pytanie: czy i w jakim zakresielas prywatny pełni funkcje publiczne? Skoro właściciel go nieoznaczył, a w rezultacie dostęp do niego nie jest ograniczony, totak. Jeżeli jednak właściciel ustawił odpowiednią tablicęzakazującą wstępu, to wtedy funkcje publiczne są wykluczone,bowiem dostęp do lasu jest zabroniony. Wyobraźmy sobie obywatela,który wstępuje do oznaczonego odpowiednią tablicą lasuprywatnego: narusza uprawnienia właścicielskie, ale nie łamieprzepisów rozporządzenia Rady Ministrów, bo przecież zakazuje onowstępu na tereny leśne pełniące funkcje publiczne, a – jakwskazano wcześniej – las prywatny odpowiednio oznaczony takowychnie spełnia.

Wniosek

Nie zbieram głosu w sprawie celowości wprowadzania zakazu wstępudo lasu w efekcie Covid-19. Patrząc na regulacje prawne, którymiusiłuje się ten cel zrealizować, zauważyć trzeba jednakniekompetencję i nieudolność. Ogromną w przypadku rozporządzeniaz 31 marca. Nieco mniejszą w przypadku aktu Rady Ministrów z 10kwietnia, budzącego niepotrzebne, duże wątpliwości prawne.