W warunkach głębokiej przebudowy ustrojowej ustawa o lasach, w odniesieniu do spraw dotyczących żywych zasobów naturalnych, była bez wątpienia aktem prawnym o prekursorskim znaczeniu. Okazała się też jednym z nielicznych aktów prawnych, wchodzących w skład prawa ochrony środowiska, o dużej trwałości. Pora jednak dyskutować nad jej rzetelnym uporządkowaniem.

Pozostaje poza dyskusją, że przemyślana, a nie wyrywkowa iokazjonalna, nowelizacja ustawy o lasach jest potrzebna – przede wszystkim wochronie polskiego modelu leśnictwa. Obawa przed przystąpieniem do kompleksowejnowelizacji, jaka występuje w społeczności leśnej, jest w istocie zrozumiała. Wiążesię z przeświadczeniem, iż może ona doprowadzić do rozstrzygnięć niekorzystnychdla utrzymania zdolności Lasów Państwowych do wypełniania przez ten podmiot, przypisanej mu doniosłej misji.

Dlatego nie ulega wątpliwości, że doskonalenie podstaw prawnych leśnictwa musiprzebiegać ponad wszelkimi podziałami politycznymi, przy bezwzględnym zachowaniu następujących warunkówbrzegowych:

1)zmiany iuzupełnienia prawa ochrony środowiska, w części dotyczącej leśnictwa, niepowinny prowadzić do przekształcenia polskiego modelu leśnictwa, któregowyróżnikiem powinna pozostać dominująca rola lasów Skarbu Państwa (dalej: SP)jako strategicznego społecznego dobra wspólnego o łącznym charakterze,

2)zmiany i uzupełnienia prawa ochronyśrodowiska, w części dotyczącej leśnictwa, nie powinny prowadzić do zastąpieniaLP innym podmiotem lub innymi podmiotami, prowadzącymi działalność w lasach SP,

3)zmiany iuzupełnienia prawa ochrony środowiska, w części dotyczącej leśnictwa, niepowinny skutkować zmianą przynależności sektorowej, zmianą obecnego statusu, atakże przekształceniami formy organizacyjno-prawnej LP,

4)zmiany iuzupełnienia prawa ochrony środowiska, w części, dotyczącej leśnictwa, niepowinny wiązać się z nałożeniem na SP, reprezentowany przez LP, ciężarówfinansowych, związanych z zaspokajaniem roszczeń reprywatyzacyjnych, ani teżnie powinny przewidywać przekazywania lasów SP w zaspokajania tychże roszczeń.

 

Kwestiewymagające uregulowania

Wrozumieniu Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) PGL LP stanowi jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną. W wielu aktachprawnych, w tym w ustawie o lasach, nazwa kodeksowa nie jest używana. Jednostkiniebędące osobami prawnymi w rozumieniu k.c. określa się bowiem najczęściejjako jednostki nieposiadające osobowościprawnej.

Nieulega wątpliwości, że pojęcie jednostkiorganizacyjnej niebędącej osobą prawną jest tu zdecydowanie bardziejadekwatne: przymiotem osoby prawnej (osoby prawnej w rozumieniu k.c.) jestzdolność prawna, co nie oznacza, że jednostka organizacyjna niebędąca osobąprawną (osobą prawną w rozumieniu k.c.) takiego przymiotu może nie posiadać.Przecież każda jednostka organizacyjna jest tworzona nie po to, aby byłajednostką „ubezwłasnowolnioną”, lecz po to, aby działała. Nie sposób wyobrazićsobie działania jednostki organizacyjnej bez przywiązanej do niej zdolnościprawnej.

Ratio legis wyodrębniania osób prawnych(w rozumieniu k.c.) oraz jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi(w rozumieniu k.c.) wiąże się z istnieniem pewnej kategorii jednostekorganizacyjnych, którym zdolność prawna (w tym obszar obowiązków, katalog dóbrmajątkowych i tytuł prawny władania nimi, uprawnienia) powinna być nadawana wsposób zindywidualizowany (np. w ustawie odrębnej, innej niż k.c., czy poprzezinne upoważnienie do działania). Do takich jednostek organizacyjnych należy bezwątpienia PGL LP.

Naewidentnym nieporozumieniu polega stosowany niekiedy zabieg prawny, polegającyna „nadawaniu” jednostce organizacyjnej niebędącej osobą prawną zdolnościprawnej wyłącznie poprzez utrwalenie w akcie ustawowym zapisu: jednostka organizacyjna X jest jednostkąorganizacyjną niebędącą osobą prawną, mającą zdolność prawną.

Z istoty lasów SP jako społecznego dobra wspólnego ołącznym charakterze, wynika, iż właściciel tych lasów (właśnie SP) „musi godzićsię” na znacznie ograniczoną możliwość korzystania z przedmiotu swojejwłasności ze względu na:

1)obowiązek „dzielenia”się tym dobrem z bardzo szerokim gronem wielorakich beneficjentów, uprawnionychdo niekomercyjnego poboru szeregu świadczeń społecznych z lasów, a ponadto zewzględu na

2)prawny „przymus”„wytwarzania” bez wynagrodzenia w ramach trwale zrównoważonej gospodarki leśnejcałego szeregu świadczeń „środowiskotwórczych” i „środowisko-ochronnych”.

Skoro SP jest bardzo istotnie ograniczony co doswobody władania swoją własnością leśną, to najbardziej racjonalnymrozwiązaniem prawnym jest powierzenie funkcji wykonywania władania tym dobrem wimieniu SP jednostceorganizacyjnej niebędącej osobą prawną.Przy takim rozwiązaniu prawnym jednostka ta powinna być ograniczana co dozakresu władania ww. dobrem poprzez przypisywanie do niej na drodze regulacjiustawowej dostatecznie jednoznacznego katalogów:

1)obowiązków,rodzących zadania obligatoryjne,

2)obowiązków,rodzących zadania dozwolone (choć nieobligatoryjne),

3)składnikówmajątkowych i innych dóbr prawnych o charakterze majątkowym, mogącychpozostawać we władaniu tej jednostki,

4)prawmajątkowych, przywiązanych do tych składników, którymi jednostka ta w imieniu SPmoże władać przy wykonywaniu zadań obligatoryjnych i dozwolonych,

5)uprawnieńniemajątkowych, przypadających tej jednostce.

Taki zabieg sprawia, że LP jako reprezentant SP wsprawach majątkowych oraz reprezentant tego podmiotu w stosunkachcywilnoprawnych powinny działać według zasady: to dozwolone (dopuszczalne), co wprzepisach prawnych w odniesieniu do LP określone (wprost lub pośrednio, lecz zdostatecznie jasną możliwości identyfikacji) jako dozwolone (jako dopuszczalne).

Podstawowym mankamentem ustawy o lasach jestniewątpliwie to, że zdolność prawna została nadana temu podmiotowymi bezjednoznacznego wykreowania katalogów, o których mowa powyżej.

Nowelizacja ustawy o lasach powinna doprowadzić do:

1)jej należytejspójności z innymi ustawami, zwłaszczaz aktami prawnymi dotyczącymi środowiska a także ochrony roślin, zwierząt iplanowania przestrzennego,

2)określenia„linii demarkacyjnej” między ustawą o lasach a ustawą o gospodarcenieruchomościami (w ramach nowelizacjinależy wykreować normę prawną, z której jednoznacznie powinna wynikać zasadastosowania regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu donieruchomości leśnych, albo która określi zakres regulacji ustawy o gospodarcenieruchomościami odnoszący się do lasów wprost lub odpowiednio),

3)poprawyredakcji wielu norm prawnych podwzględem jednoznacznego rozumienia treści,

4)usunięciasprzeczności wewnętrznych,

5)jasnegopodziału norm prawnych na:

a)określającezakres ustawy w ujęciu przedmiotowym i podmiotowym,

b)określającesposób rozumienia pojęć stosowanych w ustawie,

c)określającedopuszczalne formy organizacyjno-prawne prowadzenia działalności przez podmiotyprowadzące gospodarkę leśną,

d)tworzącepodmioty praw i obowiązków, w tym zwłaszcza podmioty, mające działać wszczególnych formach organizacyjno-prawnych,

e)obciążająceobowiązkami lub nadające uprawnienia podmiotom praw i obowiązków, o których mowaw ustawie o lasach, w tym określające: misję, którą mają, uprawniony zakresdziałalności, przynależne prawa podmiotowe o charakterze majątkowym iniemajątkowym, a także nadające upoważnienie określonym organom do wydawaniaaktów wykonawczych do ustaw (także aktów prawa wewnętrznego i miejscowego),

f)będące zasadamiokreślającymi:

-funkcję celudziałalności (na przykład zasada trwałości lasu oznacza, że gospodarkę leśnąnależy prowadzić w takich sposób, aby osiągany był cel: nieprzerwane trwanielasu na danej powierzchni ziemskiej ),

-wymagany poziomrzetelności działania,

-wymagany poziomgospodarności działania (na przykład gospodarkę leśną należy prowadzić w tensposób, aby uzyskiwane przychody pokrywały koszty gospodarki leśnej),

g)określającetryby postępowania – nakazy, zakazy oraz procedury fakultatywne,

6)należytegookreślenia zakresu przedmiotowo-podmiotowego ustawy, w tym:

a)dookreślenieprzedmiotu ustawy (z art. 1 ustawy o lasach wynika, że przedmiotem ustawy jestzachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych; redakcja art. 1 wskazuje,że zachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych stanowi działalnośćszerszą w stosunku do gospodarki leśnej; pogłębiona analiza regulacji art. 1,zawarta w załączniku nr 6 do opinii, wskazuje, iż wadliwość wstępnej normyustawy ma brzemienne skutki dla jej oceny jako całości; ponadto zakrestematyczny ustawy zdecydowanie wykracza poza zasady zachowania, ochrony ipowiększania zasobów leśnych),

b)określenia listypodmiotów obowiązanych z mocy ustawy, i mających uprawnienia, wynikające zustawy (podmioty obowiązane do prowadzenia gospodarki leśnej; podmiotyuprawnione i obowiązane do wykonywania zadań imperialnych państwa, związanych zzasobami leśnymi; podmioty uprawnione do prowadzenia gospodarki leśnej,polegającej na gospodarowaniu zwierzyną leśną; podmioty uprawnione dokorzystania z produktów wyjściowych gospodarki leśnej o charakterzenierzeczowym; sprawą wymagającą rozstrzygnięcia jest potrzeba „pełnego”wykreowania w ustawie o lasach Biura Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej, jakrównież Centrum Koordynacji Projektów Środowiskowych),

c)określeniapodmiotów zajmujących się sporządzaniem planów urządzenia lasu jako podmiotówprowadzących gospodarkę leśną (konsekwencja przyjęcia, że urządzanie lasu jestczęścią składową gospodarki leśnej)

d)jednoznacznegookreślenia PGL LP jako podmiotu, będącego ustawowym reprezentantem SP wsprawach majątkowych oraz w stosunkach cywilno-prawnych,

7)dookreśleniaaparatu pojęciowego (chodzi o normyprawne określające sposób rozumienia pojęć stosowanych w ustawie o lasach;występuje pilna potrzeba modyfikacji i istotnego rozszerzenia słownika pojęć wustawie o lasach, w tym w dążeniu do nawiązania możliwie pełnej korespondencjipomiędzy słownictwem techniczno-leśnym a słownictwem powszechnym), w tym:

a)dookreśleniapojęcia lasu,

b)określenia precyzyjnejoraz pełnej definicja gospodarki leśnej oraz dookreślenia gospodarki leśnej,polegającej na realizacji pozaprodukcyjnych funkcji lasu,

c)ustalenia definicjinierzeczowych produktów wyjściowych gospodarki leśnej,

d)zapewnienia korelacjimiędzy definicją gospodarki leśnej a definicją gospodarki łowieckiej,

8)dookreśleniaroli podmiotów prowadzących gospodarstwa leśne, w tym przede wszystkim PGL LP, w procesie stanowienia prawa, związanegoz leśnictwem,

9)dookreśleniazasad prowadzenia gospodarki leśnej,wyczerpującej znamiona trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, w tym:

a)dookreśleniazasady generalnej gospodarki leśnej, czyli trwałości lasu w powiązaniu zewzrostem lesistości kraju oraz ciągłości podaży rzeczowych i nierzeczowychproduktów gospodarki leśnej,

b)określenia wustawie o lasach zasad kojarzenia gospodarki leśnej z potrzebami społeczno-gospodarczymiz uwzględnieniem takich kwestii, jak:

-limityzapotrzebowania na świadczenia podmiotów prowadzących gospodarstwa leśne ocharakterze rzeczowym i nierzeczowym w skali globalnej, krajowej, regionalnej,lokalnej oraz miejscowej,

-obszaryfunkcjonalne w leśnictwie,

-rola PlanuRozwoju Leśnictwa, własnych podstaw strategiczno-programowych, planówurządzenia lasu, planów łowieckich,

-rola wnioskówprojektowych, ukierunkowanych na absorpcję środków pieniężnych, pochodzących zUE, a także na absorpcję innych środków pieniężnych o charakterze budżetowym,

-rola planówfinansowo-gospodarczych podmiotów prowadzących gospodarstwa leśne,

c)określenia wustawie o lasach zasad certyfikowania gospodarki leśnej,

d)należytegookreślenia w ustawie o lasach zasad nadzorowania i kontrolowania działalnościprowadzonej przez podmioty prowadzące gospodarstwa leśne,

e)należytegookreślenia w ustawie o lasach zasad odpłatności za świadczenia podmiotówprowadzących gospodarstwa leśne w zakresie podaży nierzeczowych produktówwyjściowych gospodarki leśnej,

10) dookreślenia LP jako jednostkiorganizacyjnej oraz dookreślenia formy organizacyjno-prawnej LP, z różnych punktów widzenia, w tym:

a)określenia, iżlasy należące do SP stanowią dobro wspólne łączne społeczeństwa, co istotnieogranicza SP pod względem swobody dysponowania tym zasobem majątkowym,

b)wykreowania wustawie podstawowej zasady działania PGL LP i jednostek organizacyjnych LP jakoreprezentantów SP w sprawach majątkowych oraz w stosunkach cywilno-prawnych:„to dozwolone, co jako dozwolone określone w przepisach prawa”,

c)określeniamisji, wypełnianej w imieniu SP przez PGL LP,

d)wyraźnegookreślenia, że LP są państwową jednostką organizacyjną:

-legitymowanązdolnością prawną,

-z racjiprzyznanej zdolności prawnej, będącą podmiotem praw i obowiązków,

-charakteryzującąsię ponadto tym, że określone organy tej jednostki zostały z mocy prawawyposażone lub mogą na podstawie porozumień i upoważnień być wyposażane wewładcze uprawnienia administracyjno-prawne, policyjno-prawne, prokuratorsko-prawne,a także w uprawnienia do używania środków przymusu bezpośredniego,

-pod względemfunkcjonalnym wyczerpującą znamiona przedsiębiorcy,

-wykorzystującąswoją podmiotowość do występowania w roli reprezentanta majątkowego SP ireprezentanta SP w stosunkach cywilno – prawnych (także w roli reprezentanta SPjako przedsiębiorcy), a ponadto w reprezentowaniu SP mającą zdolność sądową iprocesową,

-z punktuwidzenia statystyki publicznej działającą jako Grupa Przedsiębiorstw, mającaszczególną formę organizacyjno-prawną,

-należącą dosektora publicznego, przede wszystkim ze względu na podleganie nadzorowi zestrony Ministra Środowiska, przy czym tylko część przepisów ustawy o lasachmoże być zaliczona do przepisów prawa publicznego,

-nie będącąjednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansachpublicznych,

-w tym zakresie,w jakim działają na podstawie przepisów, obejmujących normy prawa publicznego,swoją podmiotowość wykorzystującą do wykonywania, w urzeczywistnianiu swojejmisji, zadań państwowych (istotą podmiotów działających w oparciu o prawopubliczne jest realizowanie zadań publicznych, polegających na ochronie ikształtowaniu interesów zbiorowych),

-w ramach zadańpublicznych (w tym zadań państwowych) zapewniającą podaż rzeczowych inierzeczowych produktów wyjściowych (nieodpłatnie lub za częściową odpłatnością),a ponadto wspomagają organy publiczne i instytucje sektora finansów publicznychw wypełnianiu przez nie ich suwerennych obowiązków w zakresie imperium idominium, w tym w ramach zadań, zleconych przez administrację rządową,

e)jednoznacznegookreślenia zakresu uprawnień i obowiązków Dyrektora Generalnego LP jako organukierującego LP, w tym jako organu uprawnionego do stanowienia aktów sprawstwakierowniczego,

f)jednoznacznegookreślenia organów współkierujących LP jak jednym podmiotem praw i obowiązków(zastępcy dyrektora generalnego LP, dyrektorzy regionalnych dyrekcji LP jakoorgany wspomagające Dyrektora Generalnego w kierowaniu przez niego LP, GłównyKsięgowy LP, Główny Inspektor Straży Leśnej, Główny Inspektor LP, KierownikPionu Informacji Niejawnych),

g)określenia klasyfikacjidziałalności LP w ujęciu kompleksowym, w tym w celu zapewnienia spójnościklasyfikacji działalności prowadzonej przez LP z:

-klasyfikacjądziałalności, wynikającą z ustawy o rachunkowości,

-PolskąKlasyfikacją Działalności,

-innymiobowiązującymi klasyfikacjami,

h)jednoznacznegookreślenia zakresu, zasad i trybu gospodarowania zasobami majątkowymi SP wzarządzie LP,

i)jednoznacznegookreślenia, w jakich przypadkach organy LP działające jako organy wspomagającewypełnianie obowiązków przez organy publiczne, działając w imieniu państwa sąobowiązane uwzględniać w tym działaniu interes SP, reprezentowanego wstosunkach cywilnoprawnych (Np. nadleśniczowie mogą działać jako organywłaściwe w sprawie nadzorowania gospodarki leśnej w lasach nie stanowiących własnościSP; nie ulega wątpliwości, że nadleśniczowie jako organy administracji publicznejwłaściwe w sprawie nadzorowania gospodarki leśnej w lasach nie stanowiącychwłasności SP działają imieniem państwa jako takiego, reprezentując interesypaństwa, a nie SP jako osoby prawnej),

j)jednoznacznegookreślenia struktury organizacyjnej LP (w szczególności brak usytuowania wramach tej struktury Inspekcji LP, zespołów ochrony lasu, Straży Leśnej, PionuOchrony Informacji Niejawnych),

k)klarownegopodziału zadań LP pomiędzy:

-DGLP (DyrekcjaGeneralna jako aparat wspomagający Dyrektora Generalnego LP w wypełnianiu przezten organ obowiązku kierowania LP oraz wykonywania określonych zadań w zakresieimperium i dominium państwa; DGLP jako jednostka organizacyjna realizującazadania w zakresie kształtowania „goodwill’u”LP),

-regionalnedyrekcje LP,

-nadleśnictwa,

l)określenia możliwegozakresu, zasad oraz trybu mocowania do czynności sprawczych poszczególnychstanowisk pracy w jednostkach organizacyjnych LP (przelewanie zadań i uprawnieńod organu kierującego LP do podległych stanowisk pracy; przelewanie zadań iuprawnień pomiędzy jednostkami organizacyjnymi LP; przelewanie zadań iuprawnień na zewnątrz LP),

m)należytegookreślenia PGL LP w podejściu systemowym, w tym:

-dookreśleniesystemów podziału terytorium kraju na obszary funkcjonalne (w tym: obszaryfunkcjonalne kształtujące przyrodnicze uwarunkowania gospodarki leśnej),

-dookreśleniesystemu specjalnego podziału administracyjnego kraju na potrzeby leśnictwa iłowiectwa,

-dookreśleniesystemu finansowego LP.

 

 

Podsumowanie

Pozostaje poza dyskusją, że w zbiorzepodmiotów gospodarki narodowej PGL LP nie ma odpowiednika. Okoliczność ta wpołączeniu m.in. z wieloma niedoskonałościami ustawy o lasach, areałem,wyznaczającym zasięg terytorialny działania LP, bogactwem, kryjącym się podpowierzchnią gruntów pokrytych drzewostanami, wymykaniem się LP z jarzmaregulacji unijnych, doktrynalnym propagowaniem wyższości podmiotów prawaprywatnego nad podmiotami państwowymi – rodziła, rodzi oraz zapewne rodzićbędzie różne koncepcje restrukturyzacyjne oraz „reformatorskie” odnoszące siędo tego podmiotu.

W nawiązaniu do rekomendacji wypracowanychpodczas wyżej wymienionej ogólnopolskiej konferencji, jaka odbyła się w dniu 6grudnia 2011 r. w SGGW w Warszawie należy przyjąć, że dla przynależności sektorowejoraz formy prawnej i organizacyjnej LP nie ma rozsądnej alternatywy. Chyba żechodzi o to, aby wytworzyć stan prawny, rodzący zasadnicze wątpliwościteoretyczno-prawne.

Nie oznacza to, że (m.in. w prewencji przedww. nierozważnymi koncepcjami restrukturyzacyjnymi oraz „reformatorskimi”) nienależy podejmować działań prowadzących do: (1) bardziej precyzyjnego określeniawyżej wymienionej formy LP oraz (2) udoskonalenia systemów funkcjonalnych LP –w tym na drodze działalności legislacyjnej.

Trudny do zaakceptowania wydaje się zarówno „biernyopór” wobec prób nowelizacji ustawy o lasach (dokonywanie zmian od przypadku doprzypadku oraz w warunkach „przyparcia” do przysłownego muru), jak również forsowaniegłębszych zmian legislacyjnych w tym akcie na zasadzie aktualnej większościpolitycznej. W trakcie VI kadencji Sejmu RP przygotowano założenia donowelizacji ustawy o lasach. Zaproponowano w nich rozwiązania, które nie mogłynie wzbudzić zasadniczych zastrzeżeń. Wydaje się, że przy redagowaniu tegodokumentu zabrakło właśnie dyskusji ponad podziałami politycznymi, któraobecnie zdaje się być imperatywem.

 

Tekst: Konrad Tomaszewski

Fot.: D. Klawczyński